世界遗产迎来变局，2002 丽江政区调整，藏着滇西北城市转型的答案

2002 年 12 月 26 日，国务院印发国函〔2002〕122 号批复，同意撤销云南省丽江地区，设立地级丽江市，同时撤销存续四十余年的丽江纳西族自治县，县域范围内分设古城区、玉龙纳西族自治县。2003 年 4 月 1 日，新的地级行政机构正式挂牌运转，延续半个世纪的丽江地区行政公署退出历史舞台，一区四县的现代行政格局就此定型。

在许多大众认知里，这次调整仅仅是一次普通的地名、行政层级变更，常常被简化为 “丽江升级成市” 的文旅叙事。但在我看来，如果将这次变革放置在中国西部 “撤地设市” 浪潮、边疆民族地区治理现代化、丽江古城申遗之后城市发展转型三重背景之下观察，这绝非一次简单的行政区划微调，而是地方治理模式、城乡资源分配、民族区域自治制度实践方式的一次深度重构。

我们既要承认改革为丽江城市化、对外开放带来的巨大红利，也不能回避县域拆分之后长期存在的资源失衡、城乡发展落差等现实问题，唯有兼顾宏观政策脉络与地方微观社会变迁，才能完整理解这场跨越二十余年依旧持续产生影响的历史变革。

想要厘清此次调整的内在逻辑，首先需要梳理丽江近代以来政区沿革脉络，看清改革发生之前积累的体制矛盾。新中国成立初期设立丽江专区，辖区范围广阔，包含今天迪庆、怒江部分区域，承担着滇西北边疆治理枢纽的职能。历经多次行政区域析出、划转，1970 年丽江专区正式更名为丽江地区，行政公署作为省政府派出机构，管辖丽江纳西族自治县、永胜县、华坪县、宁蒗彝族自治县，这一格局稳定运行三十余年。

地区行政公署体制有与生俱来的局限，它并非一级完整的人民政府，缺乏独立的地方立法权限、城市规划统筹权限，财政统筹能力有限。在改革开放前期，区域发展以农业生产为主，人口流动规模有限，这套体制尚能维持运转。但九十年代之后，时代环境发生根本性改变。

1997 年丽江古城成功列入世界文化遗产名录，丽江旅游业迎来爆发式增长。原本偏居滇西北的小城，迅速成为全国知名旅游目的地，城市建设规模、外来人口数量、文旅产业体量持续扩张。旧体制的短板快速暴露出来。地区行署统筹全域发展，但行署驻地依附丽江纳西族自治县县城，城区建设、古城保护、旅游管理权责交织，地区和县两级行政主体权责边界模糊。

一方面，旅游带来的发展红利集中在大研古城周边，县域广大山区难以共享发展成果；另一方面，想要系统性推进城市总体规划、基础设施建设、遗产保护管控，依靠派出机构的行政权限处处受限。

同一时期，全国范围内掀起大规模撤地设市改革浪潮，云南省内曲靖、昭通、玉溪等地相继完成调整，将地区转变为拥有完整治理权限的地级市，成为西部城市谋求现代化发展的普遍路径。时代政策环境、丽江自身发展诉求双向叠加，推动丽江撤地设市提上正式议程。

很多人会产生一个疑问：同为撤地设市，云南多数地区调整方案为撤销县级市设立市辖区，为何丽江没有沿用这一模式，反而要拆分完整的丽江纳西族自治县？在我看来，这正是本次区划调整最特殊、最值得深入探讨的核心要点，背后同时兼顾地级市建制硬性要求与民族区域自治政策约束。

按照当时建制规范，新设地级市必须设立市辖区，承载中心城区城市管理职能。彼时丽江地区范围内，唯一具备城市基础的建成区集中在丽江纳西族自治县境内，不存在现成的县级市可供改造。如果直接将整个丽江纳西族自治县改为市辖区，那么存续四十多年的纳西族自治建制将会消失。作为纳西族主要聚居区，取消自治县建制，会直接冲击民族区域自治政策落地，不利于边疆民族地区稳定。

政策设计者最终选择了折中方案，将原丽江纳西族自治县县域空间进行拆分。以大研镇为核心的坝子中部城镇板块划出，组建古城区，承担地级市政府驻地、中心城区、世界文化遗产核心保护区职能；县域范围广阔的西部、北部山区保留自治建制，设立玉龙纳西族自治县，延续纳西族自治地方身份，成为全国唯一纳西族自治县。

这套方案一举解决两大难题：满足地级市必须设置市辖区的硬性规定，同时保留纳西族自治县建制，兼顾行政改革需求与民族政策底线。从顶层设计层面评判，这是一套兼顾多重约束条件下可行的制度安排。但同时我也认为，空间分割模式天然制造出新的结构性矛盾，原本统一的县域资源、公共服务体系、国土空间规划被人为切割，为后续数十年发展差距埋下伏笔。

拆分落地初期，新旧体制切换带来的阵痛迅速显现。原丽江纳西族自治县长期将教育、医疗、文旅配套、行政资源集中布局在大研古城周边。区划调整之后，优质公共资源几乎全部划入古城区范围，新成立的玉龙纳西族自治县行政中心设在黄山镇，短时间内缺乏成熟城区载体，境内九成以上国土属于山区、半山区，农业人口占绝对主体，贫困覆盖面广。县域工业基础薄弱，财政自给能力不足。

同一个历史母体分化出两个行政区，一个手握古城核心旅游资源，城市化进程一路加速；另一个坐拥玉龙雪山、金沙江峡谷、白沙古村落、东巴文化原生聚落，却面临基础设施薄弱、资金短缺、发展起步艰难的困境。在改革最初十余年，两地发展速度拉开明显差距，城乡二元结构、区域发展不平衡问题被进一步放大。

不少本土学者调研中提出担忧，完整的纳西文化圈层被行政边界分割，白沙、拉市等文化原生区域划入玉龙县，而旅游流量核心古城归属古城区，文旅产业利益分配、文化保护协同长期存在协调难题。

但我们不能只用短期阵痛否定改革的长远价值，站在今天回望二十余年发展历程，撤地设市带给丽江全局性的积极改变同样清晰可见。地级市政府成立之后，拥有完整行政主体资格，获得地方治理更大自主权，可以统筹协调一区四县全域发展。面对世界遗产保护、旅游市场规范、金沙江流域生态保护、跨区域交通建设这类跨县域重大事项，摆脱了过去地区行署协调力度不足的困境。

在文旅产业发展层面，地级丽江市能够以整体城市形象参与国内国际文旅市场竞争，统筹古城、泸沽湖、金沙江、老君山等分散在不同区县的旅游资源，统一城市品牌。如果维持丽江地区旧体制，很难形成统一的对外城市名片，难以争取重大项目、政策扶持。

城市治理体系的升级，直接推动丽江城市格局跳出传统大研古城单一核心的局限。古城区聚焦古城保护、城市服务业、都市文旅发展，持续完善市政配套，管控古城商业化无序扩张；玉龙纳西族自治县则依托广袤山水空间，发展生态旅游、高原特色农业、民俗文化体验，承担生态屏障功能。

永胜、华坪、宁蒗也在地级市统筹框架下，形成差异化产业路径。华坪顺利完成从煤炭产业向芒果特色农业转型，宁蒗集中力量开发泸沽湖文旅资源，永胜打造高原特色食用菌产业。这套分工格局，在撤地设市之前依靠地区行署很难系统性推动。

同时，地级市拥有地方立法权限，先后出台丽江古城保护管理地方性法规，建立系统化遗产保护机制，为古城可持续发展提供法治支撑，这也是地区行政公署体制无法实现的制度优势。

在民族治理层面，设立玉龙纳西族自治县，持续保留民族自治地方法定权限，可以独立落实民族扶持政策，争取少数民族发展专项资金，推进东巴文化传承、少数民族乡村振兴。大量纳西族聚居乡村归属玉龙县，自治建制保障当地在土地政策、文化保护、民生扶持领域拥有特殊政策空间。

客观来看，倘若当年为设立市辖区直接撤销纳西族自治县，滇西北纳西族群文化保护、乡村发展很可能失去重要政策载体。从边疆长治久安角度而言，方案充分考量少数民族群众诉求，维护民族区域自治制度连续性，这是不可忽视的历史贡献。

客观审视这次区划变革，长期存在一组难以调和的内在张力，也是学界持续讨论的议题。一方面，行政分割有利于职能分工，中心城区专注城市运营，山区县域承担生态保护与乡村发展任务；另一方面，地理、文化、经济天然联结的共同体被行政边界拆分，跨区域协同成本持续存在。

古城区发展需要拓展空间，许多生态腹地、文旅延伸资源地处玉龙县境内；玉龙县文旅资源开发，又依赖古城区成熟的游客集散体系。土地统筹、交通路网、文旅线路规划、流域生态治理，长期需要两地持续协商。不少本地观察者提出设想，如果当年采用其他调整方案，是否能够规避此类矛盾。

但在我看来，历史无法假设，所有行政区划调整都受制于当时政策框架、财政条件、各方现实诉求，不存在完美无缺的方案，决策者只能在多重目标之间寻找最优平衡点。

放到更大视野中，丽江撤地设市是中国西部城镇化浪潮里一个典型样本。二十世纪九十年代至二十一世纪初，大量中西部地区陆续完成撤地设市，核心目标是通过完善地级市治理架构，破除派出机构体制束缚，推动区域城镇化、工业化。

但不同地方地理环境、民族结构、资源分布差异巨大，统一的改革模板落地之后，会产生截然不同的结果。对于普通平原地区，撤地设市往往以原有县城为基础扩张城区；而丽江作为高原山地、多民族聚居、拥有世界级文化遗产的特殊区域，必须叠加民族政策约束，改革方案不得不做出创新调整，“一县拆两区县” 模式在全国范围内都属于较为特殊的案例。

时至今日，距离 2002 年国务院批复已经过去二十余年，古城区与玉龙纳西族自治县经过长期磨合，逐步探索协同发展路径。生态联防联治、文旅环线一体化、交通互联互通、公共服务互通等合作机制不断完善。曾经尖锐的资源分配矛盾，随着全域旅游、乡村振兴政策推进逐步缓解。

玉龙县依靠生态旅游、特色农牧业摆脱贫困，顺利实现脱贫摘帽，农文旅融合发展模式获得全国推广，原生纳西乡村文化价值持续被挖掘。古城区持续推进古城精细化保护，管控过度商业化，探索古城可持续运营模式。两个同源而生的行政区，走出差异化发展道路，形成互补格局。

总结而言，在我看来，2002 年丽江撤地设市、拆分丽江纳西族自治县，是顺应时代发展需求、兼顾多重政策目标的历史性改革。它突破地区行署体制对丽江城市发展的束缚，赋能丽江走向国际化旅游城市，守住民族区域自治政策底线，保障纳西族群众发展权益。

与此同时，改革附带的结构性矛盾客观存在，行政边界分割带来的资源统筹难题，需要长期依靠跨区域协同机制持续化解。这段历史也提供重要启示，在民族地区开展行政区划调整，不能单一照搬内地标准化改革模式，必须充分兼顾城市现代化需求、地域文化脉络、各族群众现实利益，平衡短期发展目标与长远文化、生态保护目标。

丽江的千年发展进程里，政区调整总是不断重塑这片土地的发展轨迹。从元代丽江路、明清丽江府，民国丽江县，新中国丽江纳西族自治县，再到地级丽江市，行政建制更迭背后，是边疆治理思路持续迭代。2002 年那场一纸文件启动的变革，早已沉淀为当代丽江发展的制度底色。

理解这次区划调整，我们才能读懂今天丽江一城两区发展格局的由来，看懂古城与雪山之间，城市文明与乡土纳西文化共生共存的复杂现实，也为未来边疆民族地区城乡统筹、区域协同发展提供一份可供参照的历史样本。