IIGF观点 | 庞心睿：财政金融支持水稻甲烷减排的工具实践与展望——公共资金案例篇

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（来源：中央财经大学绿色金融国际研究院）

水稻甲烷减排是农业领域控制非二氧化碳温室气体排放的重要环节，也是财政金融支持农业绿色低碳转型的具体应用场景。此类项目往往伴随前期大规模的基础设施建设投入，市场收益难以单独承担转型成本和风险，需要多元化的融资渠道支持项目的建设和后续运营。近年来，国内逐渐形成了财政资金、国际赠款和开发性融资互相协作的融资机制，不仅推动了水稻甲烷减排项目的落地实施，也为后续引入市场化资金、构建可持续融资模式奠定了基础。

一、水稻甲烷减排项目市场化融资面临的挑战

水稻甲烷减排项目具有农业生产项目和温室气体减排项目的双重属性，既需要依托农业生产主体开展技术应用，也需要配套基础设施、技术服务和减排监测体系支持。由于项目收益主要来源于农业生产收益和潜在减排价值，而前期技术推广、项目开发和监测核验等投入较大，项目收益形成具有一定滞后性，市场化资金参与仍面临一定障碍。具体来看，项目组织能力和金融工具适配性是影响市场化融资的重要因素。

在项目组织方面，水稻甲烷减排主体较为分散，项目难以形成具备一定规模和稳定管理基础的融资载体。单个农户经营面积有限，通常难以独立承担技术验证、数据监测和减排量核验等成本。虽然合作社和农业企业可以集中组织农户并整合田块，但部分主体缺少持续开展技术管理、数据管理和项目运营的能力，难以将分散的生产活动整合为实施稳定、管理规范的减排项目。同时，部分农户和合作社缺少连续经营记录，财务管理不够规范，金融机构难以准确评估其经营收入和还款能力。

在金融工具适配方面，水稻甲烷减排项目需要经历前期验证、生产实施和收益实现等连续阶段，各阶段的资金用途、回收周期和风险承担方式不同，单一市场化金融工具难以支持项目完整落地。在前期阶段，项目需要验证减排技术在当地的适用性，并完成农户组织和实施方案设计。此时项目尚未形成稳定收入，普通贷款难以承担技术试验和项目准备风险，通常需要财政、赠款或优惠资金提供支持。在生产实施阶段后，项目需要承担两类支出。一类是灌排设施改造等长期投入，另一类是农户生产和企业采购等季节性支出。前者回收期较长，后者需要与水稻生产周期相匹配，仅依靠短期生产贷款难以同时覆盖。在收益实现阶段，低碳稻米溢价、碳信用等收益需要在生产完成并经过核算后逐步形成，项目在此之前仍需承担运行支出和垫资压力，仅依靠后端收益安排也难以保障项目持续运行。因此，项目不同阶段需要不同性质的资金相互衔接，单一金融工具通常只能支持其中一个环节，难以覆盖项目从形成、实施到收益回收的全过程。

二、公共资金支持水稻甲烷减排案例分析

湖南省稻田甲烷减排与节水项目由中国政府财政资金和世界银行贷款共同支持。该项目于2023年5月正式获批，实施周期至2029年12月，实施范围覆盖渌口区、祁阳市、娄星区、鼎城区、汉寿县、沅江市六个示范县市区。项目总投入12.43亿美元，其中中国政府财政资金11.43亿美元，约占92%，主要用于高标准农田建设、灌排设施改善、土壤质量提升、低甲烷技术推广和农业水价改革。世界银行通过国际复兴开发银行提供1亿美元贷款，约占8%，支持制度建设、农户培训、低甲烷技术应用和可持续灌排服务等项目结果。

在贷款机制设计中，项目采用结果导向型融资工具，提款进度与项目结果挂钩。首先，项目设定了减少甲烷排放、提高水稻生产气候韧性的总体目标。其次，围绕这一目标，项目划分管理体系建设、低甲烷技术采用和灌排服务保障三个结果领域，以中间结果指标跟踪各领域的实施进度。在具体拨款框架中，项目进一步选取了六项支付关联指标，分别是省级管理体系建设、县级部门协调机制、农户技术培训、干湿交替灌溉和秸秆深翻还田采用面积、农业综合水价改革以及可持续灌排服务覆盖面积。每项指标下设置相应的支付关联结果，明确完成条件、核验口径和贷款额度。项目需要为相关结果提供证明材料，经过独立第三方核验和世界银行确认后方可提款。这一安排把制度条件、农户能力、田间行为和服务保障分别转化为可以观察、计量和核验的支付条件。

全球环境基金赠款支持的中国气候智慧型主要粮食作物生产项目是国际赠款联动国内财政配套资金、推动低碳农业技术规模化示范的典型实践。项目实施周期为2014—2020年，落地安徽省怀远县、河南省叶县两大示范区，覆盖水稻、小麦两大主粮生产体系。其中，安徽项目区将稻田水分管理纳入项目实施内容，通过减少稻田持续淹水降低甲烷排放。项目实际总投入约3348万美元，国内财政资金投入2840万美元，约占85%；全球环境基金赠款实际拨付508万美元，约占15%。国内财政资金主要承担节水灌溉管网改造、农田生态缓冲带建设等重资产公共基础设施投入，国际赠款重点支持技术示范验证、减排政策研究、项目知识管理和基层运营管理，分担技术应用初期不确定性较高、难以形成直接经营收益的成本。在安徽怀远水稻示范区，气候智慧型水稻耕作技术使单位耕地温室气体排放量下降约2.9吨二氧化碳当量，化肥施用量减少30%、农业用水消耗降低38%，水稻平均亩产提高22%。这一案例表明，财政资金改善田间基础条件，国际赠款承担前期验证和示范成本，可以共同推动低甲烷稻作模式落地。

湖北智慧和可持续农业项目形成了国内配套资金、世界银行贷款与全球环境基金赠款协同支持农业绿色转型的组合安排。该项目实施范围覆盖湖北省有关地区，主要支持环境可持续和气候智慧型农业发展，并加强农产品质量安全管理。其中，水稻属于重点支持的农业价值链，相关活动通过改进水分管理降低温室气体排放。在该项目中，国内配套资金约1.8072亿美元；世界银行贷款累计拨付8417万美元，为基础设施改善、生产方式升级和项目管理提供中长期资金；全球环境基金赠款累计拨付450万美元，重点支持低碳示范和竞争性配套赠款，分担技术推广及公共环境活动中难以通过经营收入回收的成本。项目通过公开征集和专家评审，将赠款用于支持合作社和农业企业开展小型工程建设、设备配置、技术培训和专业服务，同时要求经营主体对能够形成经营收益的投入安排自有资金。这种机制将技术示范、成果推广和公共服务等公共环境投入与能够提高生产效率、带来经营收入的投资加以区分，既降低经营主体开展绿色示范的前期负担，也通过竞争性评审和配套出资筛选具备实施基础和持续投入能力的主体。

三、展望

上述案例表明，公共资金在改善项目实施条件、分担前期风险和形成示范基础方面发挥了重要作用。该类资金为公共属性较强、收益回收周期较长的建设和服务提供了资金支持，也有助于经营主体积累生产记录、减排数据和项目管理经验。随着示范成果逐步推广，生产周转、设施维护和技术服务等活动将产生持续的资金需求。除公共资金之外，项目也需要获得与实际用途和风险状况相匹配的市场化资金支持。

展望未来，水稻甲烷减排项目可逐步形成公共资金支持、市场化资金参与和碳信用交易收益补充投入的融资机制。在项目起步阶段，财政资金、国际赠款和优惠贷款可重点支持技术适用性评估、田间调查、方案编制、农户组织和试验示范等活动，分担项目开发的前期成本。在项目形成稳定生产记录和收入来源后，市场化资金的参与条件将逐步改善，银行贷款和农业保险等工具可引入以满足资金周转和风险保障需求。在项目具备碳信用开发条件后，碳信用交易形成的收益可用于补充后续投入，并为农户持续参与提供激励。