以系统思维构建智能体治理新范式

通信世界网消息（CWW）2026年5月，国家网信办、国家发展改革委、工业和信息化部联合印发了《智能体规范应用与创新发展实施意见》（以下简称《意见》）。这份文件的出台，标志着我国在人工智能治理领域迈出了具有前瞻性的一步，为智能体时代的规范发展提供了重要的制度遵循。

一、从“工具治理”迈向“生态治理”

《意见》最显著的突破在于治理范式的升维。过往AI治理多聚焦于算法备案、数据合规等单点问题，而《意见》首次将智能体定义为“具备自主感知、记忆、决策、交互与执行能力的智能系统”，这意味着治理对象已从静态工具转向动态生态。

《意见》提出的“智能互联网”概念尤为亮眼。通过研究建立智能互联网体系架构、探索建立智能体注册平台，并提供数字身份管理、检索发现、能力声明等服务，实际上是在构建智能体时代的数字基础设施与“DNS系统”。这与当前国际主流仅关注模型安全的思路形成鲜明对比，我们不仅管“大脑”（模型），更要管“神经系统”（协议）和“肢体”（执行端）。《意见》强调加强智能体互联协议（AIP）等关键国家标准的推广应用，有望成为继TCP/IP之后中国在互联网架构层面的又一原创性贡献。

二、 安全与创新的“双螺旋”结构

《意见》在制度设计上呈现出精妙的平衡艺术，体现为三个“不割裂”：

第一，底线与创新不割裂。文件将“安全可控”作为底线，但并未将其简化为审批管控，而是通过构建“分类分级治理框架”实现精准施策——对于敏感领域及重点行业，实行备案、检测、问题产品召回等管理措施；对于生活娱乐、日常办公等低风险领域，则通过合规自测、信息报告、行业自律等实现高效治理。这种“沙盒+红线”的模式，既避免了“一刀切”对创新的抑制，又防止了“一放就乱”的风险。

第二，技术与管理不割裂。文件不仅要求发展“规则内嵌、行为围栏”等技术手段，还强调探索利用区块链等技术建立重要应用场景智能体行为可验证、可追溯机制。特别值得肯定的是对“决策权限”的界定：明确厘清仅限用户本人决策、需由用户授权决策和智能体自主决策的合理边界及所需权限，确保用户对智能体自主决策享有知情权和最终决策权。这直接回应了当前智能体“黑箱操作”和“越权执行”的核心痛点。

第三，供给与需求不割裂。《意见》围绕科学研究、产业发展、提振消费、民生福祉、社会治理五大方向，提出了19个典型应用场景，形成了“技术研发—产品迭代—应用落地”的完整闭环。同时，文件强调健全合规服务体系，引导建立智能体市场主体自愿参与的信用评价机制，强化风险监测预警与第三方评测服务供给。尤其是将具身智能等前沿技术纳入民生场景，体现了技术人文主义的价值导向。

三、理想蓝图与现实落地的张力

尽管《意见》框架完备，我认为以下三个深层挑战需要高度关注：

一是标准协议的“巴别塔困境”。《意见》提出建立AIP等国家标准，但智能体生态的复杂性远超预期。当前国际主流厂商的私有互联协议已形成事实上的生态割据。若我国标准仅停留在“指导性文件”层面，而缺乏与主流框架的兼容转换层，可能导致国内智能体生态与国际主流生态“脱钩”，反而制约创新。标准制定不能闭门造车，必须考虑“双向适配”。

二是分类分级治理的“灰度地带”。“敏感领域”与“低风险领域”的边界在实际操作中极为模糊。例如，金融风控智能体属于“产业发展”还是“敏感领域”？教育辅导智能体涉及未成年人，是否应纳入重点监管？文件虽提出“由网信部门联合行业主管部门确定开放场景”，但跨部门协调机制若不能高效运转，可能导致“都管都不管”的监管真空。

三是安全能力的“代际差”。《意见》要求“提升内生安全能力”，但当前智能体安全研究严重滞后于应用发展。智能体的“工具使用”能力使其攻击面呈指数级扩大，一个被劫持的智能体不仅能生成虚假信息，还能自动调用API转账、发送邮件、操控设备。现有的“对抗样本检测”“行为异常检测”技术多针对传统AI，对于具备自主规划能力的智能体，我们几乎缺乏有效的实时干预手段。

四、从“政策出台”到“生态繁荣”的五点建议

建议一：建立“智能体协议转换网关”，推动标准国际化。在推广AIP等国家标准的同时，设立国家级“协议转换网关”项目，实现AIP与国际主流协议的自动映射与互操作。鼓励头部企业参与国际标准化组织（ISO/IEC JTC 1/SC 42）的相关工作组，将我国实践转化为国际标准。标准竞争的本质是生态竞争，而非单纯的技术竞争。

建议二：试点“智能体监管沙盒”，破解分类分级难题。借鉴国际先进经验，在粤港澳大湾区、长三角、成渝双城经济圈设立“智能体创新试验区”。允许企业在限定场景内测试跨领域智能体，监管部门同步积累分类分级经验，形成动态调整的“场景清单”。用实践迭代替代理论推演。

建议三：实施“智能体安全红队”计划，补齐技术短板。由国家网信办牵头，组建跨企业、跨高校的智能体安全红队（Red Team），定期对主流智能体产品进行渗透测试。设立专项基金支持“智能体行为约束”“实时意图识别”“紧急制动机制”等前沿安全技术研究，重点防范数据投毒、隐私泄露、算法篡改及运行失控等系统性风险。安全不能仅靠合规，更要靠技术。

建议四：构建“人机协同”的治理基础设施。《意见》提到“人机协同审核”，需进一步将其落地为基础设施。建议建立国家级的“智能体行为审计平台”，要求高风险智能体接入统一审计接口，记录关键决策节点的输入、推理过程与输出。这不仅满足监管需要，更是未来智能体保险、责任认定的重要基础设施。

建议五：培育“智能体工程化”人才梯队。当前AI人才多集中于模型训练，而智能体时代急需“智能体架构师”——既懂模型能力边界，又懂业务流程编排，还懂安全合规的复合型人才。建议在“人工智能”一级学科下增设“智能体工程”方向，推动高校与企业共建实训基地，将智能体开发纳入职业技能等级认定体系。

《智能体规范应用与创新发展实施意见》的发布，是中国在人工智能治理道路上迈出的坚实一步。它展现了顶层设计的战略定力，也为未来的实践探索留下了广阔的空间。智能体不仅仅是技术的升级，更是人机关系的深刻重构。在拥抱技术的同时，我们既要避免“技术乌托邦”的盲目乐观，也要放下“监管恐惧症”的过度保守。唯有在发展中规范、在规范中发展，才能让智能体真正成为推动高质量发展的新质生产力，而不是悬在人类社会头顶的“达摩克利斯之剑”。

制度的生命力在于执行，执行的关键在于平衡。期待这份《意见》能在实践中不断演进与完善，在技术创新与制度创新的深度耦合中，为全球智能体治理贡献一份温暖而坚定的中国方案。

（作者系：南京邮电大学教授，浙江大学双聘教授、浙江大学网络空间国际治理研究基地首席专家、工业和信息化部信息通信经济专家委员会委员）