智利的摆钟困境：为什么改革越多，共识越少？

借助民粹叙事、放大情绪、动员愤怒往往是相对容易的；但在情绪退潮之后，回归理性、推动制度性解决方案却异常困难。

文丨卢安然

在2026年3月，第34任智利总统加夫列尔•博里奇和其领导的左翼联盟正式卸任。他自2021年当选，成为了智利历史上最年轻的总统。但是到卸任时，这届政府面临巨大的支持困境：2022年制宪公投、2023年新制宪会议选举、2024年地区和市政选举连遭挫败；右翼政党在参众两院稳居半数，左翼执政联盟劣势明显。

而他的上台，绕不开2019年席卷智利全国超过百万人参加的全社会抗议骚乱，也称为社会大爆发 (“El Estallido Social”)。

抗议始于圣地亚哥地铁的一次涨价，抗议者从单纯的反对地铁涨价，最后演变成对生活成本上升、福利制度不满等系统性的、全面的抗议示威。2019年的智利社会抗议和骚乱不仅是一场经济不满的集中爆发，更是一场典型的政治合法性危机（political legitimacy crisis）。

智利长期以来被视为拉美“成功案例”的发展模式，在宏观层面维持稳定的同时，却在社会层面逐渐失去认同基础。“不是30比索，而是30年”的口号，反映出制度在形式上有效，但在社会感知上逐渐丧失正当性。

这一年的抗议骚乱一度让智利首都圣地亚哥进入宵禁和紧急状态，军队接管城市，原本计划在智利举办的APEC非正式领导人会议、联合国气候变化大会也被迫取消。这成为了智利后皮诺切特时代最严重、公共设施破坏最大、参与人数最多的抗议骚乱。

在比较政治的视角下，这类合法性危机往往成为政治重组的起点。因此，2021年博里奇的当选，可以被理解为一种典型的反建制政治动员（anti-establishment mobilization），其核心是通过回应社会不平等来重建制度合法性。

而他在2021年当选总统，似乎也是智利社会给出的答案。年轻、反建制、强调不平等问题，他的胜利不仅是政治代际更替，也被视为对旧发展模式的修正尝试。

然而，仅仅四年之后，智利选民又一次转向。

2025年12月14日举行的第二轮总统选举，对阵双方是左翼候选人珍妮特•哈拉和极右翼候选人何塞•安东尼奥•卡斯特。在第二轮选举中，强调秩序与经济稳定的智利共和党候选人何塞•安东尼奥•卡斯特击败强调社会福利和平等的智利共产党候选人珍妮特•哈拉，当选新一届智利总统。

与其将这一变化简单理解为“政治右转”，不如将其视为在制度约束与社会需求之间的一次政策再平衡过程。

博里奇政府：民粹动员与制度约束

前任博里奇政府的政治基础，在一定程度上体现出一种温和的左翼民粹动员（populist mobilization）：即通过强调“人民”与既有制度之间的不平等关系来整合支持者。

这届政府在一些问题上取得了一定的成果，例如在劳动政策领域，实现了提高最低工资、推动40小时工作制。这些政策提升了政府的输出合法性（output legitimacy），即通过政策结果获取公众支持。然而，在更加深层的结构性改革方面，博里奇政府却陷入了困境，智利的税制改革在2023年被否决、养老金改革长期停滞。这些都反映出再分配议程在制度环境中的推进困难。

智利政治体系的关键特征在于国会高度碎片化，博里奇政府执政时所组建的左翼政治联盟本身不是铁板一块，激进左翼和中左翼之间的矛盾和分裂使得执政联盟在国会中缺少稳定多数的支持。因此政府改革并非“无法推进”，而是“必须不断妥协”。而博里奇政府也正是在这些不断的妥协中，失去了更多的支持，从而陷入了一种死循环。在多否决点的制度结构下，政策失败往往不是因为缺乏支持，而是因为缺乏一致支持。

而民粹主义的核心悖论在于：其政治成功依赖于对复杂问题的简化，而其治理失败则源于这些问题本身无法被简化。这也解释了为何博里奇政府在选举中成功整合不满情绪，但在执政阶段面临政策分化与支持流失。民粹主义永远是一把双刃剑。

政治摆钟的本质：三角张力

政治摆钟效应指的是在民主制度中，选民的政策偏好会随着经济表现、社会问题或政府表现的变化，在不同政治阵营（通常是左翼与右翼）之间周期性转移。这种现象通常表现为：一段时期 左翼政府执政；随后选民转向右翼政府；再过一段时间又可能回到中左或左翼。因此，在政治学领域，通常会用“摆钟”来形容这种周期性政治变化。

而我们回看智利近20年的政治变化，就是政治摆钟效应的典型例子。智利政府一直在左翼与右翼之间不断摆动。智利近年的政治变化呈现出明显的“政治摆钟效应”。

在2019年社会抗议之后，选民在2021年总统选举中支持了以社会改革为主要议程的博里奇政府。然而，在经济增长放缓和公共安全问题上升的背景下，选民在2025年再次转向强调秩序与经济稳定的右翼政治力量。这种周期性政治摆动反映出智利社会在社会公平与经济稳定之间不断寻找新的政策平衡。

（图源：作者）

这种现象不仅存在于智利，在拉美地区也非常明显。例如：巴西、阿根廷等国家，政府的政治方向也有明显的周期性波动。

政治摆钟效应通常由几个因素驱动：

1. 政策失望：当政府无法解决关键问题（经济、就业、安全等），选民会寻求政策替代方案。例如：经济增长低；生活成本上升；犯罪率上升等。

2. 政治极化：当社会在重要议题上产生分歧时，选民可能支持更鲜明的政治立场。

3. 选民对改革的“疲劳”：当某种改革推进过快或产生争议，公众可能希望回到更稳定或更保守的政策。

而“政治摆钟效应”之所以存在，实际上是在选票制度下，选民在社会在三个核心变量当中进行的重要性决策，这三个核心变量就是经济增长（Growth）、社会再分配（Redistribution）、公共安全（Security）。它们的结构性冲突构成了一种三角张力，如果想要更多的社会公平强调社会再分配，可能会抑制增长；而强调公共安全可能就需要更高的稳定性，公共投入在再分配领域就会被压缩。

传统发展经济学通常将政策权衡理解为增长与分配之间的关系（Okun, 1975）。然而，在比较政治的视角下，国家能力与公共安全同样构成政策选择的重要约束（Fukuyama, 2011；Besley & Persson, 2011）。在中等收入国家中，安全问题往往具有优先性与非线性特征，其上升会显著改变政策议题的排序。因此，可以将增长、分配与安全理解为一个三维权衡结构，用以解释不同政治阶段中的政策重心变化。

（图源：作者）

从理论上看，智利近年来的政治变化可以被理解为“增长—分配—安全”三维权衡框架下的动态调整。在这一框架中，政府无法同时最大化三项目标，而必须在资源约束、制度限制与政治压力下重新排序政策优先级。2019年之后，分配议题一度成为主导，但随着经济与安全压力上升，政策重心逐步向增长与治理能力回归。这一过程并非意识形态的简单轮替，而是结构性约束下的政策再平衡。

对于社会来说，来回的政治摆钟最大的影响，就是导致政策的连续性变差，不同政府可能推动完全不同的政策，或者政策的推进速度不断变化，有时候很快，有时候又会暂停甚至逆转。这也导致民众尤其是对经济政策更加敏感的中小企业的经营风险增加，企业需要适应不同政府的政策环境。

强制投票：制度与选民结构

值得注意的是，2025年总统选举是在智利恢复强制投票制度后的首次总统选举。强制投票在拉美国家并不少见，例如巴西和阿根廷都是实行强制投票的制度。

智利从1980年后皮诺切特时代，进行了多次不同的投票制度变化，从最早的1980年-2012年采取自愿登记+强制投票，再到2012年-2022年间实行自动登记+自愿投票，再到2022年后，国会通过立法，采取自动登记+强制投票。

该制度变动显著改变了选民结构，使更多此前参与度较低的群体进入投票过程，中低收入群体比例上升，“沉默选民”被迫进入政治过程。这种选民结构的变化也会影响整体社会的议题走向，因为通过普遍研究表明，强制投票会削弱激进政治力量，提高中间或保守选民权重，更有利于“秩序导向”的议题（安全、经济）或者是日常议题。

需要补充的是，从拉美经验看，强制投票的影响并不是固定地有利于左翼或右翼，而是取决于当时社会最突出的议题。它改变的是选民结构和议题权重，而不是直接决定政治方向。与2012年至2022年的自愿投票阶段相比，强制投票强化了本轮选民对公共安全、经济稳定等议题的关注。因此，这一制度性因素也被认为对本次选举结果产生了重要影响。

新一届智利政府：新自由主义的回归

何塞•安东尼奥•卡斯特政府的经济政策基于新自由主义经济学最纯粹的原则：1）经济去监管以及2）资本的自由流动。除此之外，除了其经济立场之外，还需要提到的是，卡斯特有着明显的皮诺切特主义背景，而独裁时期不仅以政治迫害为特征，同时也以“市场自由化”为特征。同样重要的是，新自由主义是一种政治经济理论，它与经济学的关联远大于与其他社会科学领域的关联。

当皮诺切特上台时，他并不是孤身一人，一群被称为“芝加哥男孩”（Chicago Boys）的年轻经济学家主导了智利的经济。这一群体之所以被这样称呼，是因为他们都曾在美国芝加哥大学学习。此外，对这些年轻人思想影响最深的人物之一是弗里德里希•冯•哈耶克（Friedrich Von Hayek），他是新自由主义的奠基性经济学家之一。他的一些著作，例如《通往奴役之路》（The Road to Serfdom），不仅在智利，也在美国及整个拉美地区，成为当时经济思想的重要基础。

如今，在21世纪，似乎哈耶克的“幽灵”再次回到智利，其目标是对市场进行去监管。正如前文所提到的，经济自由化是卡斯特的承诺之一，在这一逻辑下，有必要撤除对企业经营产生影响的各种监管。2026年4月卡斯特总统公布了的“国家重建计划”，政府提出了一系列以恢复投资与提升经济活力为核心的措施。例如，宣布将企业所得税从27%逐步下调至23%，并通过缩短行政审批及许可撤销周期（由2年缩短至6个月），以提升投资确定性。同时，政府还推出资本回流机制（7%–10%一次性税率）及短期税收工具，以吸引境外资金回流并扩大投资规模。这些政策共同构成了一个典型的“供给侧激励框架”。

此外，政府在财政政策上亦体现出一定的“纪律导向”，即通过控制长期支出增长、使用临时性财政工具（如捐赠税优惠、税收替代机制）来避免结构性加税，同时维持财政可持续性。这种政策设计反映出一种平衡思路：在不显著扩大政府规模的前提下，为经济复苏创造空间。

与此同时，在国家角色定位上，政府更倾向于强化“有限政府”理念，即国家主要通过提供制度环境和规则保障来促进市场运行，而非直接主导资源配置。例如，近期推动的行政效率改革及支出控制措施，均体现出降低政府运行成本、提高政策执行效率的目标。这一方向在一定程度上与新自由主义关于“国家应为市场服务”的理念相呼应。

在区域比较层面，这一政策路径也与阿根廷米莱政府存在一定相似性，例如在强调去监管、降低税负及促进投资方面具有共通性。但不同的是，智利目前的政策推进仍然受到更强的制度约束（如国会制衡及社会共识要求），因此整体节奏相对更为渐进。

卡斯特政府下新自由主义政策的一个例子是将企业税从27%降低至23%，该措施于2026年4月23日宣布。减税同样是一种“财政纪律”的体现；也就是说，通过削减公共支出来减轻企业监管负担，从而让自由市场来解决问题。同时，公共支出的减少也会影响公共服务，例如教育、医疗、基础设施等。

新自由主义的另一个论点是“国家应当更小”。换句话说，在经济、能源或社会等多个领域，国家的能力应当被削弱。在新自由主义下，国家的功能是促进资本的流动。例如，《国家现代化法》就是一个案例，该项目为不同部长增加更多职责，以减少国家支出。同样，该法案还提出在18个月内削减60亿美元的公共支出，将国家能力缩减至管理和行政程序层面。

作为对比，我们可以观察两个类似的案例。第一个是，当阿根廷总统米莱宣布其政府将取消冰川保护地位，以便在该地区推动矿业开发，理由是“经济发展”。必须指出的是，如果没有这些冰川，智利、乌拉圭和阿根廷几乎将失去饮用水。目前该项目似乎暂时被搁置。

第二个案例发生在劳动领域。当此类政府掌权时，放松劳动权利监管是相当常见的。再次以阿根廷为例，正在讨论将工作时间延长至每天12小时、每周仅休息一天，以提高资源效率。之所以提及这一点，是因为卡斯特与米莱关系密切，考虑到他们在意识形态上的相似性，甚至在劳工权利及其他群体问题上的看法也存在共通之处。

在智利，目前尚未宣布类似措施。然而，该政府仅执政一个月，就已经在采矿领域出台相关措施，废除了30项环境法令，并将企业责任置于其他因素之上。现在对国家经济政策进行评判还为时尚早，但当前与历史的影响，很可能会体现在总统府正在推进的公共政策构建之中。

结语

政治不是选择最优解，而是在约束条件下找到可行解。

智利与拉丁美洲及加勒比地区的其他国家一样，正处于一个深刻的转型期。2026年前后，秘鲁、巴西、哥伦比亚等区域内重要国家也相继进入或即将进入关键的政治周期。这些变化不仅体现为表层的“政治摆钟效应”，更反映出各国政府在应对结构性问题方面所面临的共同挑战——包括经济增长乏力、腐败问题、制度能力不足以及不断加剧的地缘政治压力。

在这样的背景下，政治的核心不再仅仅是政策方向的选择，而在于能否构建广泛且可持续的社会共识。

在选举政治中，借助民粹叙事、放大情绪、动员愤怒往往是相对容易的；但在情绪退潮之后，回归理性、推动制度性解决方案却异常困难。

因为建构始终比破坏更具挑战，重建社会信任远比激化对立更为艰难，引导理性思考与有序政治参与，也远比极端表达和情绪动员更加复杂。这些，正是当代政治中每一个负责任的政党与政治人物所必须面对的根本问题。

距离2019年的社会动荡已经过去七年，但其留下的结构性影响并未消退。就在2026年3月，学生再次走上街头，抗议政府削减免费教育支出以及燃料价格上涨。抗议口号“没有权利就没有尊严，没有尊严就没有社会和平”（Sin derechos no hay dignidad, sin dignidad no hay paz social）再次回荡在圣地亚哥街头，并与防暴警察发生激烈对峙。政府不得不关闭部分地铁站，出动大量警力维持秩序，以避免2019年的局势重演。

但是，抗议终将平息，可是，问题并不会自动消失。对于一个在分歧中不断拉扯的社会而言，真正的挑战在于：如何在对立之中重建信任，在分裂之中形成共识，并在反叛中重新找到向前的路径。