不兜底！贵州某地发文明确：国企在举债融资时需主动声明是企业债务，政府不承担偿债责任

本报（chinatimes.net.cn）记者李明会 北京报道

日前，遵义市新蒲新区管理委员会印发《遵义市新蒲新区国有企业重大事项管理办法（试行）》（下称《办法》），明确企业要结合自身经营状况、项目建设周期、当期金融政策环境等因素确定融资方案。

《办法》同时强调，严禁以任何形式产生以政府财政收入作为还款来源、增加政府隐性负债的融资行为。在举债融资时需主动声明不承担政府融资职能、所举借债务是企业债务，政府不承担偿债责任。

事实上，近年来多地已出台同类政策，明确要求地方国企举债融资时主动厘清政企债务权责，剥离政府融资属性。

“这表明各地正在加快推动政府信用与城投平台信用之间的剥离与重构。”远东资信研究院首席宏观研究员张林在接受《华夏时报》记者采访时表示，目前距离全面退平台的任务时点已不到一年，地方要求当地国有企业在举债融资时需主动声明不承担政府融资职能、所举借债务是企业债务，本质是切断隐性信用背书，防止“前清后增”。同时禁止以无收益公益性资产、不具合法合规产权的经营性资产抵（质）押开展各类融资，压实市场化约束。

厘清政企债务权责边界

《办法》规定，企业要结合自身经营状况、项目建设周期、当期金融政策环境等因素确定融资方案，其中提到五点要求。

一是融资成本不得超过省、市有关规定；二是不得举借没有偿债资金来源的债务；三是原则上不得举借期限低于三年的债务用于长期项目建设；四是严禁以任何形式产生以政府财政收入作为还款来源、增加政府隐性负债的融资行为。在举债融资时需主动声明不承担政府融资职能、所举借债务是企业债务，政府不承担偿债责任；五是严禁利用没有收益的公益性资产、不具有合法合规产权的经营性资产开展抵（质）押贷款或发行信托、债券和资产证券化产品等融资行为。

记者注意到，前述融资规定并非首次提出。早在2022年，贵州省国资委就将相关要起纳入《贵州省国有企业融资管理暂行办法》，厘清了政企债务权责边界。此次新蒲新区出台的管理办法借鉴省级监管思路，针对性适用于新区监管及代管范围内的国有独资、控股、实际控制企业及其下属子公司。

此前，广西、陕西等地也将类似条款写入国企管理、政府投资管理等相关文件中。

例如，2023年6月广西发改委发布的《广西壮族自治区政府投资管理办法（征求意见稿）》中第十五条拟规定，自治区各级人民政府不得为国有及国有控股企业融资提供任何形式的担保或者承诺偿还，国有及国有控股企业举债融资时应主动声明不承担政府融资职能、所举债务是企业债务，地方政府不承担偿债责任。国有企业以市场化方式融资建设的项目，无后续资金保障以及因决策失误难以继续实施的，应按照“谁举债、谁负责”的原则，由国有企业自行负责清理处置，政府不承担偿还债务责任。

从法律角度来看，国有企业作为独立的法人主体，以其自身资产对债务承担责任，地方政府并非国有企业债务的直接债务人。不过，一位业内人士告诉《华夏时报》记者，现实情况是，不少地方国企属于当地头部企业，吸纳大量就业。尽管政策层面明确政府不兜底，可一旦这类企业出现债务风险，地方往往仍会出手协调化解债务。

值得注意的是，“举债时主动声明不承担政府融资职能”这一要求，最早针对融资平台提出。

2017年，财政部、国家发展改革委、司法部、人民银行、银监会和证监会等六部门联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（下称《通知》）。其中强调，融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能，并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务。金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。

《通知》同时要求，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业，依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。

此后，融资平台与地方政府信用脱钩加速进行。数据显示，截至2025年末，全国超过82%的融资平台已退出。

融资逻辑将回归企业基本面

根据相关要求，各地需在2027年6月末前实现融资平台清零与隐性债务出清，城投“退平台”进入倒计时。

如此背景下，地方再提“政府不承担偿债责任”，释放出什么信号？

张林表示，短期来看，当前政企债务边界进一步“硬化”。目前距离全面退平台的任务时点已不到一年，多地要求当地国有企业在举债融资时需主动声明不承担政府融资职能、所举借债务是企业债务，本质是切断隐性信用背书，防止“前清后增”。同时禁止以无收益公益性资产、不具合法合规产权的经营性资产抵（质）押开展各类融资，压实市场化约束。

“总体而言，这是加快剥离城投平台政府融资职能、加速落实隐债清零的体现。”张林进一步表示，中长期来看，功能性国企的融资将回归企业基本面与现金流约束，不再以财政收入作为还款来源或以公益性资产抵质押，融资审核也将更看重企业自身的经营性现金流状况、公司治理水平与债务风险管控能力。

据远东资信研究院统计，目前“退平台”公告中，区县级城投主体占比约75%，为“退平台”的主力军。此外，自2024年2月后，公告“退平台”的主体多为AA/AA+评级，显示出具备一定资质与市场接入能力的平台率先退出。

张林观察到，在“一揽子化债方案”实施后，大量平台在募集说明书中声明“市场化经营主体、不承担政府融资功能、不涉及地方隐性债务”，反映政企分离、融资用途“借新还旧”为主的监管取向下，主体主动对外澄清属性以缓释融资约束。此外，成功“退平台”或实现“市场化经营主体”的城投平台，大多分布在非重点区域、外部评级以AA/AA+为主，主营以基建与产投类为主，具备更强独立运营能力，而区县层级中资源禀赋弱、资产“城建化”比高的平台，转型难度显著更大，存在一定的重组与整合压力。

当前，城投转型主要包括转为城市综合运营商、转为产业投资或运营主体、转为园区开发与运营主体三条路径。“一般而言，完成真转型的主体一般具有四个特征。一是区域有真实产业基础；二是经营性收入占比持续提升；三是资产具备‘可运营、可收费、可处置’属性、能形成现金流闭环；四是政企资金往来、债务责任划分透明清晰。”张林如是说。

不过，他坦言，城投“退平台”后仍需按市场化、法治化原则融资，新增债券在交易所或协会端需满足更高披露与财务指标，多数仍限定“借新还旧”，“新增”侧更看经营性现金流、非财政依赖度等，实际落地难度较高。最近两年城投债发行体现为审核趋严、时间拉长、通过率下降，“借新还旧”占比自2023年上半年的79%升至当前的90%以上。

责任编辑：冯樱子 主编：张志伟