强化国土空间规划与自然资源资产管理协同 | 《关于完善自然资源资产管理制度体系的意见》专家谈②

来源：滚动播报

　　（来源：i自然全媒体）

　　近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善自然资源资产管理制度体系的意见》明确，以健全自然资源资产产权制度为主线，强化自然资源整体保护，促进自然资源资产高效配置，维护自然资源资产所有者权益，健全自然资源资产管理体制机制，为推进人与自然和谐共生的现代化提供有力支撑和保障。为了更准确地把握政策要义、抓好贯彻落实，特邀专家聚焦国土空间规划协同、生态产品价值实现、自然资源资产产权制度等方面进行解析，为各地深化自然资源资产管理改革提供决策参考与实操指引。

　　◆全面促进国土空间规划与自然资源资产配置方案的协同，确保自然资源资产的保值增值目标落到实处

　　实现自然资源资产保值增值，是自然资源资产管理工作的重要内容，也是践行“绿水青山就是金山银山”理念、推动高质量发展的必然要求。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善自然资源资产管理制度体系的意见》明确，要根据国民经济和社会发展规划、国土空间规划，探索编制自然资源资产配置方案，加强自然资源资产配置方案与国土空间规划的协同。面对新要求，笔者认为应重点从以下三个方面进一步加强国土空间规划与自然资源资产管理的协同配合，将自然资源资产保值增值作为国土空间规划的重要考量。

　　——深刻认识自然资源资产的保值增值是一个动态过程，构建科学合理的自然资源资产评价体系。

　　客观、科学地开展自然资源资产评价，是科学编制国土空间规划和促进自然资源保值增值的前提条件。自然资源资产评价不仅包括资源禀赋、利用状况、开发条件等基础分析，还要包括对资产价值的评价，从经济效益、生态效益等方面分析自然资源资产价值提升的潜力。既要对单个类型资源进行评价，也要对自然资源在区域内的组合状况进行整体评价。

　　自然资源资产评价应秉承以下原则：一是因地制宜。各地自然资源类型不同、利用状况不同、存在问题不同、对资源需求不同，决定了不同区域自然资源资产价值也不同，评价必须做到因地制宜。二是因时制宜。各个发展阶段对资源需求不同，自然资源资产价值也会随之变化。因此，资源价值的高或低，理应因时制宜。三是因势制宜。资源的价值在于满足人类生产生活需求，而人类需求因生产发展、环境变化、生活水平提高、价值观转变而不断变化，自然资源资产的评价要符合经济社会发展形势，体现新形势要求。值得注意的是，自然资源评价是动态的，而非一成不变的。因此，我们不仅要在当下做好自然资源资产评价工作，还要建立对自然资源资产再评价机制，为实现自然资源资产保值增值夯实基础。

　　——科学编制国土空间规划，明确自然资源资产保值增值的方向、方式和路径。

　　一般而言，自然资源资产保值增值有三种形式：一种是通过对自然资源资产进行配置和开发利用，提升和实现资产价值；另一种是强化对自然资源资产整体保护，提升经济、生态、社会等综合价值；还有一种是强化生态保护修复和系统治理，包括自然修复和人工修复，促进自然资源资产保值增值。

　　无论哪种形式，都要坚持以国土空间规划为基本依据，严格落实国土空间规划确定的底线管控、功能布局、空间结构、资源利用等要求。国土空间规划要在充分考虑资产价值的基础上，对自然资源本身及资源所在区域确定保值增值方向和方式，进一步划分各类空间区域，分类实施管理。在空间管理类型的划分上，一方面要遵从自然资源资产价值评价结果，另一方面要充分考虑资产保值增值的路径条件，例如区位条件、资源保护利用条件、基础设施情况等。此外，规划师要深入学习自然资源资产管理制度体系，将自然资源资产保值增值作为规划的重要目标，就自然资源资产市场化运作提出具体方案和建议，全面参与和落实“资源—资产—资本”的价值实现全过程。

　　——全面促进国土空间规划与自然资源资产配置方案的协同，确保自然资源资产的保值增值目标落到实处。

　　湖北、湖南等地近年来在国土空间规划基础上，聚焦自然资源资产怎么管护、如何配置问题，探索编制了自然资源资产配置方案，明确自然资源资产保值增值的重点区域和具体路径，为实施自然资源资产储备管护和高效配置提供指引。

　　国土空间规划和自然资源资产配置方案互为补充、相辅相成。国土空间规划主要明确自然资源开发利用的数量、范围、条件和底线管控要求，再由自然资源资产配置方案提出延伸细化实施措施。两者不同之处在于：国土空间规划是以国土空间为重点进行开发布局建设，强调资源空间布局的合理和优化；自然资源资产配置方案则是以自然资源资产为重点进行分类储备、管护和配置，重在以产权为基础量化和优化资产价值。

　　基于此，在实际工作中要加强自然资源资产配置方案与国土空间规划的协同联动，实现双向赋能。具体而言：一是在国土空间规划中，自然资源及国土空间开发利用的规模、底线、上限等指标，要充分考虑自然资源资产价值。同时，自然资源资产配置方案也要严格落实国土空间规划确定的开发保护底线和用途管制要求。二是国土空间规划的空间单元划分应与自然资源资产配置方案划定的储备片区、配置单元互相协同，充分考虑区域内的产权状况和成本收益，动态优化各类国土空间的功能、布局和时序，确保规划可实施、显效益。三是国土空间规划确定的空间开发利用方向应与自然资源资产配置方案明确的管护配置方向和方式相协调，共同促进自然资源资产的保值增值。

　　（作者单位：南京大学建筑与城市规划学院）