一文读懂：国企穿透式监管制度演进，研判未来5大趋势

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前 言

为深入贯彻国务院国资委关于加强穿透式监管、推进财务数智化转型等部署要求，《国资智库》推出“智库研究·穿透式监管”专栏。

本专栏依托上海国资院承担的《“十五五”背景下上海国资国企穿透式监管融合研究》课题，围绕政策解读、趋势前瞻、地方实践、案例解析、经验分享、问题探讨等内容，持续跟踪中央及地方最新政策动态，深入调研上海市属国有企业和区国资监管实践，提炼典型经验，回应企业关切，为推进国资国企穿透式监管体系建设提供研究参考和实践借鉴。

本篇作为专栏首篇，将系统梳理穿透式监管政策演进脉络，分析中央和地方监管实践，展望未来发展趋势，以期为国资国企推进穿透式监管提供参考。

政策篇 | 穿透式监管政策演进

与趋势展望

战略定位：从监管理念到

治理现代化的重要抓手

一、穿透式监管的概念界定与核心内涵

穿透式监管作为近年来国资国企监管领域的核心关键词，其本质是一套以“实质重于形式”为原则、以”三个穿透”——主体穿透、业务穿透、风险穿透，及”四个全”——全级次、全链条、全过程、全要素为特征的系统性监管模式。早在2016年，国务院办公厅印发的《互联网金融风险专项整治工作实施方案》中，就首次提出了“穿透式监管”的表述，强调要透过表面形式识别业务本质。2024年9月以来，国务院国资委将这一理念系统引入国资国企监管领域，赋予了其全新的内涵与实践要求。

穿透式监管通过打破层级壁垒和信息不对称，将监管触角从集团总部延伸至末端子企业、境外机构和项目公司，实现对业务实质和风险节点的深度洞察。与传统”管资本”模式下监管视线逐级衰减、基层风险”看不见、管不着”的困境不同，穿透式监管实现了从”管结果”到”管过程、管实质”的根本性转变。

二、战略定位：为何穿透式监管成为国资监管的核心抓手

穿透式监管之所以跃升为国资国企监管的核心抓手，是时代背景、现实挑战与目标任务共同作用的结果。其战略定位，从以下六个维度深入分析：

第一，深化国企改革、完善现代企业制度的内在要求。二十届三中全会要求完善现代企业制度、建设世界一流企业，治理现代化以“看得清”为前提。面对产权多元、层级复杂、全球布局，传统监管难以为继。穿透式监管打破层级壁垒和信息不对称，保障科学决策和有效监督，推动制度从“形”到“神”。

第二，防范化解重大经营风险、守住安全底线的迫切需要。部分国企因管控不力出现过度投资、违规担保、资金链断裂等风险，隐患常藏于深层级子企业。张国清副总理明确要求强化全级次穿透监管，将风险消除在萌芽。穿透式监管将关口前移至事中预警、事前防范，构筑风险防火墙。

第三，穿透式监管是推动国有资产保值增值、提升国有资本配置效率的制度保障。国有资产保值增值是国资监管的核心目标。在“管资本”模式下，这一目标主要通过考核引导和市场激励来实现，资源配置扭曲或偏离主业会损害效率。穿透式监管全链条揭示资本流向与效益，识别低效资产和非主业投资，为优化布局提供依据，兼顾静态保值和动态效率。

第四，加强内控体系、实现监督力量协同贯通。国有企业内部存在着审计、纪检、风控、合规、法务等多种监督力量，但由于这些力量往往分属不同部门、基于不同系统、遵循不同标准，监督工作容易出现“各自为战、信息割裂、重复监督、监督空白”并存的现象。穿透式监管提供统一框架与平台，推动内控、风控等穿透到底，通过数据贯通和流程再造，形成“扫描—纠正—问责”闭环，提升监督整体效能。

第五，穿透式监管是推动国资监管数字化智能化转型的核心引擎。在数字经济时代，利用大数据、人工智能、区块链等新一代信息技术提升监管效能，是各国监管机构的共同趋势。因此，推进穿透式监管的过程，本身就是推动国资监管从“人防”向“技防”、从“经验判断”向“数据驱动”、从“抽样检查”向“全量监测”转型升级的过程。国务院国资委密集出台的一系列文件，都将智能化、数字化转型作为穿透式监管的“抓手”和“主线”，体现了技术与制度深度融合的鲜明导向。

第六，压实责任追究、实现权责对等的刚性约束。2025年11月发布的《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》（国务院国资委令第46号）大幅扩展了追责情形，并创新性地引入了“上级穿透追责”“预期损失问责”“重大决策终身问责”等机制，实现了从事后处罚向过程问责的跨越，改变“子公司出事、集团免责”，倒逼管理者切实履责，统一权力、责任与义务。

综上所述，穿透式监管已经从最初的监管理念，演变为涵盖制度改革、技术应用、流程再造、责任体系在内的系统性治理工程。它不仅是解决当前国资国企突出问题的“对症良药”，更是构建世界一流现代化国资体系的“基石工程”，其战略意义和深远影响不容忽视。

政策演进：从顶层定调到

体系建设再到全面实施

第一阶段（2024年11月—12月）：顶层定调，明确方向。

2024年9月，国资委党委署名文章《推动国资国企改革展现新气象取得新突破》在《旗帜》杂志发表，首次提出”探索推进穿透式监管”。11月12日，张国清副总理在地方国企改革和监管工作视频会议上首次在国家层面明确穿透式监管要求，强调”坚持问题导向，强化覆盖全级次子企业的穿透式监管，较真碰硬解决制约国企高质量发展的突出问题”。12月召开的中央企业负责人会议将其列为2025年六大重点任务之一，要求”健全全级次穿透式监管体系”。这一阶段通过高层领导亲自部署，为穿透式监管的全面推进奠定了政治基础和战略方向，标志着穿透式监管从部门工作理念上升为国家战略意志，各央企必须将其作为年度核心工作推进。

第二阶段（2025年1月—9月）：确立主线，体系化推进。

2025年1月，张玉卓主任深圳调研强调”切实加强全级次穿透式监管”，压实企业主体责任。2月，地方国资委负责人会议提出”探索实施穿透式监管，努力做到向下看清各级、一级管住一级”。3月，国资委印发《关于做好2025年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》（国资厅监督〔2025〕24号），首次以正式文件将穿透式监管确立为内控体系建设主线，提出”以智能化转型为抓手”，推动”全级次、全链条、全过程、全要素”穿透，实现自上而下的全维度覆盖，打破信息孤岛，消除监管盲区。

2025年4月，国资委副主任袁野在中央企业负责人会议讲话，提出从制度流程、系统建设、数据底座、技术赋能、监督问责五个建设重点方向。

此后，广东、上海、安徽、河南、湖北、重庆等十余省市在地方两会和国资监管会议中积极响应，形成中央与地方联动推进、同频共振的良好局面。

第三阶段（2026年1月—6月）：蓝图落地，全面实施。

2026年1月，国资委密集发布”1号文”和”2号文”：1号文《关于推动中央企业加快财务数智化转型升级的指导意见》（国资发财评规〔2026〕1号）提出建设全域数字化资源管理平台（DRP），规划”三步走”技术路径——2026年底实现信息可靠、资产清晰、资金可溯，2027年底实现经营合规、决策科学、监管智能，“十五五”末所有央企基本建成DRP系统，为穿透式监管提供坚实技术底座；2号文《关于加强中央企业穿透式监管的指导意见（试行）》（国资发监督规〔2026〕2号）首次系统性定义”四全穿透”要求，重点监管投资、财务、采购、产权、合同、工程项目、金融业务、境外资产等十大领域，明确”五年左右建成智能化穿透式监管体系”的目标。

2025年11月公布的国资委令第46号《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》于2026年1月1日起施行，追责情形从72种大幅扩展至98种，建立了”上级穿透追责”“预期损失问责”“终身问责”等创新机制。

2026年3月13日，国资委办公厅印发15号文（国资厅监督〔2026〕15号），提出健全”数据自动采集、模型自动分析、风险自动预警、核查自动派单、整改自动跟踪”的内部监督闭环，并要求”将穿透式监管嵌入公司章程”，利用2年左右时间完成全级次内控穿透测试。至此，“2号文定方向、1号文给工具、15号文抓落地、46号令强问责”的完整制度闭环正式形成，标志着穿透式监管进入全面落地实施阶段。

2026年6月，国务院国资委及相关部委进一步推动落实《关于进一步深化国资国企改革的方案（2026—2029年）》，提出要完善国资监管体制机制，推进穿透式、全覆盖监管，提升专业监管能力。

表1：穿透式监管政策三阶段演进分析

地方实践：从中央要求

到因地制宜探索

在中央政策引领下，各地结合实际情况展开差异化探索，形成各具特色的实践经验。重庆市构建”1614”穿透式监管体系——以1套综合报表为牵引，覆盖资本布局、经济运行、风险管控等6大核心业务，打造投资监管、债务监管、资产盘活等14个数字化监管场景，实现全市全级次国企100%穿透、核心业务100%在线，三级子公司财务数据”秒级穿透”，并引入AI智能体进行风险研判，在全国国资央企数字化智能化监管体系建设培训会上作经验分享。山东省以司库体系建设为突破口，29户省属企业全部上线司库系统，银企直连率超90%，资金归集率提升至90%以上，启动司库监管平台建设探索财务领域穿透式监管，在理论研究和实践探索上走在前列。河南省2021年即成立数智化中心，印发《国资国企数智赋能三年行动计划》，构建”121N”智能化监管体系，选取水投集团开展穿透式监管试点，梳理经验后向其他企业复制推广。湖北省创新构建”七点穿透式监管模式”，聚焦”三重一大”、生产经营动态、重大投资等七个关键节点，探索”横向到边协同联动、纵向到底穿透监管”的工作机制。上海市将穿透式监管融入”四类一层”分类监管体系，实现差异化、精准化监管，避免”一刀切”。广东省将穿透式监管结果与考核评价挂钩，形成”监管-评价-激励-约束”的良性循环，切实增强监管的刚性和权威性。陕西省建立智能化穿透式监管系统，强化出资人监督与各类监督协同。福建省深入研究从”管资本”到”穿透式”监管体制演进路径，为政策落地提供理论支撑和实践参考。

穿透式监管未来五大趋势

趋势一：从“被动发现”向“主动预警”的智能化跃升

随着大数据与人工智能技术的深度嵌入，穿透式监管将不再满足于事后追溯和问题还原，而是向“事前预判、事中拦截”的智能风控模式转型。通过在国资监管平台中植入风险指标库和算法模型，系统能够实时扫描全级次企业的资金异动、债务结构、投资异常等风险因子，在损失发生前自动触发预警并阻断违规操作，真正将风险消灭在萌芽状态。

趋势二：从“财务穿透”向“业务实质穿透”的纵深延伸

早期穿透式监管侧重于股权层级和资金流向的“浅层穿透”，而未来的重点是“实质穿透”。这意味着监管将深度介入业务底层，识别融资性贸易、空转贸易、虚假贸易等“伪业务”，穿透层层嵌套的金融业务以揭示底层资产风险，并对境外投资项目进行实时的穿透式尽调。监管触角将从财务报表延伸至合同流、发票流、物流，确保业务、财务与资本的真实性和匹配度。

趋势三：从“单向穿透”向“多维数据融合”的生态互联

通过构建国资监管的“数据湖”或“一朵云”，打破垂直与水平的数据壁垒。通过数据共享与业务协同，实现工商、税务、司法、征信等外部数据与国企内部数据的全维度融合，勾画出企业更加立体、透明的全息画像。

趋势四：从“层层报送”向“数据直采、即视即得”的时效性革命

通过对接企业的ERP、司库系统、招采平台和资金管理接口，实现原始数据的秒级采集与聚合，使得监管端能够越过层层中间环节，直击终端业务场景，实现“可视化驾驶舱”式的实时监控，彻底解决监管信息不对称问题。

趋势五：从“严管束缚”向“精准赋能”的监管生态平衡

穿透式监管的终极目标不仅是“管住”，更是“放活”。通过监管数据反向赋能企业经营，避免了集团企业陷入“层层加码”的极端管控情形。基于穿透数据形成的经营数据分析、监管驾驶舱、制度谱图、监管案例库等，推动企业内部管理能力提升，帮助企业发现低效资产和战略盲点。最终形成“强监管、强治理、高效率”三者和谐统一的良性生态。

结束语

随着穿透式监管体系的全面建成和有效运行，中国特色现代企业制度将更加成熟定型，国有企业的活力和竞争力将得到更充分的激发，国有资本的配置效率和功能作用将得到更显著的发挥。穿透式监管，这一顺应时代发展潮流、符合国资监管规律的重大创新，必将为实现中国式现代化、全面推进强国建设和民族复兴伟业，作出新的、更大的贡献。

内容来源：上海国资院穿透式监管课题组

作者：李柏慧 金琳