城管败诉！拆违未评估是否可拆，法院判决程序违法

广东省阳江市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2026）粤17行终65号

上诉人（原审被告）：某城管局。住所地：广东省阳江市阳东区。

法定代表人：李某，该局局长。

出庭负责人：许某，该局副局长。

委托代理人：雷某，该局工作人员。

被上诉人（原审原告）：梁某，女，1983年6月19日出生，汉族，住广东省阳江市江城区。。

委托代理人：杨某，广东尊一律师事务所律师。

原审被告：某区人民政府。住所地：广东省阳江市阳东区。

出庭负责人：曾某，阳江市阳东区司法局副局长。

委托代理人：左某，阳江市阳东区司法局工作人员。

委托代理人：谭某，阳江市阳东区司法局工作人员。

上诉人某城管局与被上诉人梁某、原审被告某区人民政府（以下简称某区人民政府）行政处罚及行政复议一案，不服广东省阳江市阳东区人民法院（2025）粤1704行初362号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。

梁某向原审法院起诉请求：一、撤销某区人民政府作出的阳东府行复[2025]38号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定）；二、撤销某城管局作出的东城管综执一罚决字[2024]116号《行政处罚决定书》（以下简称被诉行政处罚决定）。

原审法院判决：一、撤销被诉行政处罚决定；二、撤销被诉复议决定。一审案件受理费50元，由某城管局、某区人民政府负担。具体认定的事实和理由详见原审判决。

某城管局不服原审判决，向本院提起上诉请求：一、撤销原审判决，确认被诉行政处罚决定合法。二、驳回梁某的诉讼请求。三、本案一、二审案件诉讼费由梁某负担。事实与理由：一、某城管局作出被诉行政处罚决定具有主体资格。二、某城管局作出的被诉行政处罚决定事实清楚，证据确凿。三、某城管局作出的被诉行政处罚决定程序合法。四、某城管局作出的被诉行政处罚决定适用法律正确，处罚恰当。五、房屋安全鉴定并非责令限期拆除处罚决定的法定前置程序。房屋安全鉴定通常适用于危险房屋认定、强制拆除安全评估等特定场景，且某城管局在后续行政强制拆除前的执法程序中，亦会委托具备相应资质的鉴定机构对房屋开展安全鉴定。即便在强制拆除实施阶段可能需要考虑房屋安全问题，也不意味着该程序需前置到处罚决定作出阶段。一审法院混淆了“处罚决定作出程序”与“强制拆除实施程序”的界限，将非法定程序作为否定行政处罚行为合法性的依据，缺乏法律依据。六、梁某擅自违法改建阳台过错在先，安全及维修加固拆除等相关责任应自行承担。一审判决判令撤销某城管局依法作出的被诉行政处罚决定没有事实、法律依据，请求二审法院依法撤销原审判决，支持某城管局的全部诉讼请求。

梁某辩称：一、一审判决认定“处罚决定考虑因素不全面”是正确的，体现了比例原则和正当程序原则的要求。首先，一审判决并未认定“房屋安全鉴定”是法定的前置程序。梁某阳台的违法建设部分与原合法建筑主体结构通过植筋等方式紧密相连，已成为一个整体，且与相邻其它三间房屋相连。在此情况下，强制拆除是否会影响合法建筑的主体结构安全，直接关系到处罚决定能否安全、顺利地执行，也关系到是否会造成远超处罚目的的次生灾害。其次，行政机关作出行政行为时，对相对人提出的、可能实质影响行政行为内容的重大事实负有调查核实的义务。梁某在行政程序和行政复议阶段，已明确提出拆除可能危及结构安全的抗辩，并提交了由专业机构出具的《房屋结构拆除技术咨询报告》。该报告明确指出“部分拆除会影响原建筑物、构筑物主体结构安全”、“不宜作拆除处理”。这一专业意见揭示了一个重大的、现实的执行障碍和安全风险。某城管局及某区人民政府在作出和维持处罚决定时，对这一关键事实未作任何专业评估和审慎审查，属于典型的“对可能影响处罚决定的关键事实调查不清”。因此，原审判决以“考虑因素不全面”为由撤销处罚决定，并非为行政机关增设了“前置程序”，而是要求其在行使裁量权时，必须全面、客观地考虑相关因素，避免作出事实上无法安全执行或可能造成重大损害的行政行为。这是对《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条关于“明显不当”行政行为审查标准的准确适用。二、某城管局混淆了“违法的可归责性”与“执行方式的可行性”两个不同层面的法律问题。梁某从未否认自身存在未按规划建设的违法事实,也愿意承担相应的法律后果。本案争议的焦点在于应承担何种法律后果，即某城管局作出的“限期拆除”处罚决定是否适当。梁某主张的是，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及住房和城乡建设部相关指导意见，当拆除可能影响无过错利害关系人（如相邻房屋业主）的安全时，应认定为“不能拆除”的情形，转而采取没收实物或违法收入、并处罚款等更为妥当的处理方式。违法行为的可归责性,并不意味着行政机关可以采取任何不计后果的处罚方式。行政机关在选择处罚种类和幅度时，必须遵循比例原则，选择对相对人权益损害最小，且客观上具备执行可行性的手段。如果一项“限期拆除”决定在技术上极难安全执行，或执行后必然导致合法部分受损，该决定的合理性就存在重大瑕疵。一审判决正是基于这一原理，要求行政机关在作出决定前进行充分评估，这是完全正确的。综上所述，一审判决撤销某城管局作出的被诉行政处罚决定及某区人民政府作出的被诉复议决定合法、合理，某城管局的上诉请求缺乏事实与法律依据。请求二审法院依法驳回某城管局的上诉请求，维持一审判决。

某区人民政府述称，某区人民政府作出的被诉复议决定及某城管局作出的被诉行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，请求二审法院撤销原审判决，支持某城管局的上诉请求。

各方当事人二审没有提供新证据。

经审理查明，原审判决查明的事实清楚，本院予以确认。

本院认为，本案是行政处罚案，二审争议的焦点是：某城管局作出的被诉行政处罚决定及某区人民政府作出的被诉复议决定是否合法。

《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定： “未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。” 住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》（建法〔2012〕99号）第八条规定： “对无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，按以下规定处理：（一）以书面形式责令停止建设；不停止建设的，依法查封施工现场；（二）对存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体，依法下发限期拆除决定书；（三）对按期拆除的，不予罚款；对逾期不拆除的，依法强制拆除，并处建设工程造价10%的罚款；（四）对不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价10%以下的罚款。” 第九条规定： “第八条所称不能拆除的情形，是指拆除违法建设可能影响相邻建筑安全、损害无过错利害关系人合法权益或者对公共利益造成重大损害的情形。” 根据前述法律和《指导意见》的规定， 阳东城管局对违法建筑作出限期拆除的处罚决定前，除了对违法建筑是否可以采取改正措施消除对规划实施影响作出认定外，还需要对建筑物是否属于不能拆除的情形作出评估，遵循比例原则，审慎选择既能达成行政管理目的，又对相对人权益损害最小的手段。 某城管局对于涉案违法建筑物的拆除是否会危及相邻建筑安全、损害无过错利害关系人合法权益，是否属于不能拆除的情形，没有委托专业机构进行评估或进行必要的调查，作出“限期拆除”的行政处罚决定，缺乏审慎、妥善之考量，主要证据不足，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的”的规定，应撤销被诉行政处罚决定。 某区人民政府在梁某提交了《房屋结构拆除技术咨询报告》，证实拆除涉案建筑“不宜作拆除处理”的情况下，未对“涉案建筑能否拆除”进行实质审查，作出被诉复议决定，维持被诉行政处罚决定违法，依法应予一并撤销。

综上所述，原审判决认定的事实清楚，适用法律正确，处理正确。依法应予维持。某城管局的上诉理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人某城管局负担。

本判决为终审判决。

审 判 长 林 广

审 判 员 冯馨莹

审 判 员 张 正

二〇二六年五月二十二日

法官助理 冯爱淘

书 记 员 郑丽花