北京
陈曦笛 张 丹
国际海底管理局（ISA）第三十一届大会即将于7月中旬在牙买加金斯敦召开。本次大会有一项议题格外引人瞩目，即就非缔约国在“区域”内开展活动对国际海底管理局所产生法律影响，提请国际海洋法法庭海底争端分庭（简称“海底争端分庭”）发表咨询意见。这或将成为国际社会在美国批准和实施深海矿产开发之前，遏止这项绕开国际海底制度的粗野单边行动的关键一步。
去年4月，美方签署第14285号行政令，授权加快“在国家管辖范围以外区域进行海床矿产”的勘探与开发。该行政令企图推动在国际海底区域的单边深海采矿。今年1月，美国国家海洋与大气管理局（NOAA）进一步出台新规，允许符合条件的申请者可同时申请获得勘探许可和开采许可，使企业可以在更短时间内进入商业开采阶段。事实上，美国并非《联合国海洋法公约》（简称《公约》）缔约国，也非ISA成员。美国以未批准《公约》为由，正在利用国内法绕开国际海底制度，擅自授权启动国际海底资源开发，试图规避国际制度对于深海采矿在海洋环境保护、作业安全、惠益分享等多方面的要求。这一路线，已经引起多个矿企的兴趣，据称已有十余项申请正在NOAA审理，涉及约100万平方公里的国际海底区域。
ISA是依据《公约》和1994年《执行协定》建立的国际组织，代表全人类管理国际海底区域资源开发事宜。根据当前披露的文件，ISA大会计划就非缔约国以单边形式推进深海采矿的法律影响，提请海底争端分庭发表咨询意见，应对在《公约》框架外非法单边开展国际海底区域开发活动所带来的威胁。如这项提案在ISA大会获得通过，海底争端分庭有责任根据《公约》就ISA提出的问题给出咨询意见。此类咨询意见虽不具有法律约束力，但其权威性不容低估。海底争端分庭的咨询意见能澄清《公约》相关条款的法律含义，对缔约国和非缔约国产生重要的影响。此前，海底争端分庭的2011年担保国责任咨询意见案就推动了许多国家的国内立法。
事实上，美国单边深海采矿政策使得国际公域的资源利用活动脱离了多边监管框架，可能酿成涉及多个层面的系统性危机。
一是海洋环境保护风险。深海生态系统极其脆弱且恢复周期漫长。在ISA多边框架下，各国仍在围绕开发规章进行谈判，尚未就环境门槛、监管细则等关键议题达成共识。ISA各缔约国此前已达成基本共识：在关键管理制度未得到建立的情况下，不应对国际海底区域内矿产进行商业开发。然而，美国单边行为将导致“规则未定而开发先行”的危险局面。
二是国际法治风险。ISA是国际海底区域内矿产开发的唯一主管机构，相关活动应接受其监管。美国以国内法为据、绕开ISA授权单边审批和开发，实质是将国内法凌驾于国际法之上。更令人担忧的是，加拿大金属公司（TMC）将其在ISA框架下获得的勘探数据，直接挪用于支撑美国单边框架下的商业开发申请。这些数据本应服务于全人类共同利益，却被用于破坏多边体制。
三是国际秩序风险。《公约》确立的“人类共同继承财产”原则是国际海底区域海洋秩序的基石。单边开发行为如不受制约，则意味着属于人类共同继承财产的国际海底资源将被非法掠夺，各国与ISA历经三十余年共同建立的深海多边治理体系面临被瓦解的危险。对此，ISA已经发出警告，国际海底区域属于全人类，绝不能沦为“无序开采的蛮荒之地”。
美国对国际海底区域深海采矿活动完成单边审批的时间表已经极为紧迫。今年1月新规生效后，TMC美国子公司随即提交了覆盖6.5万平方公里的勘探和开发合并申请。预计NOAA可能在今年底或2027年初发放相关许可。今年7月ISA大会若能成功通过提请咨询意见的决议，海底争端分庭才有机会依据国际法与美国的审批进程展开一场“时间赛跑”。
咨询意见虽不能直接阻止美国发放许可，但能够在审批的关键窗口期形成权威性的法律结论，对美方审批机关形成强大的法律和道义压力。任何监管者在明知其行为可能被国际司法机构认定为非法的情况下，都将面临巨大的决策阻力。
此次将咨询意见议题列入今年7月大会议程，是ISA在美国单边深海采矿步步紧逼背景下的关键法律应对。各会员国应充分认识到这一议题的战略意义。它不仅是维护国际海底制度的关键之战，更是守护“人类共同继承财产”原则、捍卫国际海洋法治的最后防线。今年7月的金斯敦，各方需要加强协作、凝聚共识，推动提请发表咨询意见的决议顺利通过，为遏止单边深海采矿、维护国际海洋秩序发出正义声音。（作者均是自然资源部海洋发展战略研究所研究员）▲
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