“一只手掌缺失”该怎么理解？一场持续多年的残疾人驾照申领争议

缺一只手，能申领驾驶证，缺一截胳膊，就不能了吗？

很多和陈宽一样的上肢残疾人，想不通这个问题。

陈宽的左前臂只剩一小截，四年前，他顺利通过驾考和体检，拿到了C5（残疾人专用小型自动挡载客汽车）驾驶证。

按照规定，领证三年后，他需要重新体检。陈宽去了同一家医院，没想到，这次他被认定为“不符合条件”，理由是，他的身体状况不属于相关规章规定的“单只手掌缺失”的情形。

“但法律规定一直没有变，我的身体条件也没有变，为什么前几年能过，如今过不了？”陈宽很困惑。

新京报记者多方采访发现，陈宽的遭遇不是个例。我国现行法律规定，一只手掌缺失并且符合其他条件的上肢残疾人，可以申请C5驾驶证。但是关于“一只手掌缺失”，是局限于手部缺失，还是可以理解为包含手掌在内的手臂缺失，规章没有作出明确解释，各地也因此有不同的执行标准。近几年，很多地方又陆续在实际体检中严格落实要求，将“单只手掌缺失”限定为手部缺失，不少之前拿到驾照的上肢残缺者，在复检、换证时遇到了阻碍。

到底该如何理解这一规定？比起只有手掌缺失，手臂缺失会影响驾驶能力吗？驾驶安全和残疾人的权益该如何平衡？针对这些争论，行政法专家和医生给出了解释和建议。

被卡住的体检

去年10月，为了按照要求、重新上传驾驶证体检信息，湖南的陈宽先后跑了四次医院，均被拒。

其中一家医院，就是他2022年申领C5驾驶证时的体检医院————湘潭市中心医院。当时，手肘关节下方前臂剩约15厘米的他，顺利通过了检查。

“医院说他们接到最新通知，C5驾驶证相关身体条件标准有所调整，我的情况已经不符合体检要求。”同样前往这家医院复检的王芳也遇到了同样的问题。她肘关节以下的小臂剩约12厘米，2021年底，她拿到了C5驾驶证，2024年底，复检被拒。

除了湖南，多地持有C5驾驶证的网友都反映了类似的遭遇。

新京报记者了解到，各地医院参考的标准是公安部制定的《机动车驾驶证申领和使用规定》。其中第十四条提到，一只手掌缺失，另一只手拇指健全、其余手指中有两指健全，上肢及手指运动功能正常，同时双下肢健全且运动功能正常（或符合相关规定情形）的，可申请C5驾驶证。

相关条款自2016年1月起沿用至今，没有再更改。那年，符合条件的上肢残疾人首次被纳入了C5驾驶证申领范围。

但是，多年来，“一只手掌缺失”，这句表述带来了不少疑问。社交媒体上，湖北、河北、新疆等多地的残疾人都在咨询，如果缺失的不只是一只手掌，而是一侧手臂，算不算符合规定？

今年6月，记者以想申请C5驾驶证为由咨询湘潭市中心医院。一名负责驾驶人体检业务的工作人员称，2025年前后，当地开始严格落实C5驾驶证申请人的上肢条件审核要求。按照目前执行的标准，单侧手掌缺失的申请人，手臂须完整。

湖南省卫健委相关工作人员也向记者证实，2025年前后，卫健部门曾向各定点体检医院下发通知，要求医院严格按照公安部相关规定开展体检工作。

“医院跟我说，我的左上肢缺失已经超出了法律规定的一只手掌缺失。”山东的李文，被体检卡住之后，并不认同医院的解释。

他左上肢剩约十厘米，右手及双腿都能正常活动。前些年，李文在聊城冠县经营了一家超市，平时需开车运货。6月初，他来到聊城市东昌府区人民医院，医生当即认定他不符合申领条件。

医院认定李文不符合C5驾驶证的申领条件。受访者供图

“规章只规定单手掌缺失符合条件，但并未禁止单上肢缺失。我这种情况，是不是也属于手掌缺失的一种？”李文问。

同一条文，不同解释

针对这一疑问，新京报记者梳理发现，2016年4月，也就是相关条款出台后三个月，中国残疾人联合会联合公安部等多部门，发布《关于切实做好单眼视力障碍人士和上肢残疾人驾驶汽车相关工作的通知》，进一步明确了部分上肢残疾人申领C5驾驶证的身体条件：一只手掌缺失（包括手掌部的八块腕骨缺失），另一只手拇指健全、其他手指有两指健全，且残留上肢和手指运动功能正常、优势手徒手握力达到4级及以上，同时双下肢健全且运动功能正常（或符合相关规定情形）。

但“单上肢缺失是否符合申领条件”，通知中并没有明确解释。

李文曾多次向相关部门反映自己的疑问。6月22日，聊城市公安局车管所在答复中提到，《机动车驾驶证申领和使用规定》第十四条将上肢残缺情形严格限定为仅允许手掌缺失，上臂、前臂等核心承重及操控上肢肢体必须完整、功能正常，该标准是基于机动车安全操控机理、道路交通安全公共利益设定的法定底线，行政机关无自由裁量放宽、变通适用的空间。

答复还提到，根据《现代汉语词典》释义，“手掌”是指“腕关节与指之间的部分”，而“上肢”则包括“上臂、前臂、腕和手”。行政机关适用法律时，应优先采用国家通用释义，不得采信主观化、扩大化、片面化的个人理解。据此，规定中所称“手掌缺失”，仅限于手部单独缺失。而条文同时要求“上肢运动功能正常”，则明确要求申请人的上臂、前臂等上肢主体结构完整，运动功能正常。

对于聊城市车管所的答复，李文不认同：“部分解释并非出自规章原文，而是车管所主观作出的理解，并由此额外增设申请条件。”

值得注意的是，不同地方甚至是同一地方的不同医院，对该条文都有不同的理解。

7月2日，新京报记者从吉林省延吉市公安局交警大队车管所和定点体检医院——延边朝医医院了解到，单侧上肢缺失，另一侧上肢及双下肢完整、功能健全的残疾人，目前仍可以申领C5驾驶证。

“你（单侧）整个胳膊缺了都可以（申请）。”延边朝医医院工作人员称。

之前在湘潭市中心医院复检被拒的王芳，去年2月又前往了湘潭市湘乡市另一家医院，这次，她顺利通过了体检。

去年2月，王芳在单只上臂残缺的情况下，通过了体检。受访者供图

专家认为法条不宜机械理解

中国政法大学法学院教授何兵多年从事行政法研究。在他看来，法律条文本身的确存在解释空间。

何兵表示，按照《机动车驾驶证申领和使用规定》第十四条规定，“其中，对‘上肢’的要求是‘运动功能正常’，而非‘健全’。也就是说，在该条语境下，只要经过专业评估，上肢运动功能正常，即使上肢不健全也符合申领条件。”并且，相关规定没有把手臂缺失列为申领驾驶证的禁止情形。

何兵注意到，实践中，也有一些上肢残疾人，通过医院等机构的运动功能评估，申领到C5驾驶证。

“法条不宜机械理解。”何兵说，目前条文“手掌缺失”的字面意思不够明确，为实践中的不同理解留下了空间。当立法上的“模糊”反映到执法中，各地行政机关对同一法律条文的理解和适用就会出现差异，最终导致“同类情形、不同处理”的结果。在现行规章未对“上臂、前臂缺失”作出禁止性表述的情况下，需要由规章的制定机关，即公安部进行解释，明确具体的含义，统一标准。

在何兵看来，部分行政机关要求申请人的前臂、上臂必须完整，相当于增加了新的准入条件，这种做法违反了《行政许可法》关于不得擅自增设行政许可条件的规定，不当地限制了申请人的合法权利。

医院向李文出示的“身体条件可申请机动车驾驶证情形”。受访者供图

此外，针对复检、换证被拒的情况，何兵认为，肢残群体出于对行政机关及相关政策的信任，在取得驾驶证的情况下，作出购车、就业等一系列基于驾驶资格的安排，若规章未变，客观情况也没有发生重大变化，就擅自改变已生效的行政许可，已涉嫌违反“信赖保护原则”及“法律明确性原则”。

“如果当事人已经证明自己具备安全驾驶能力，相关部门就应当保障其依法取得驾驶证后的合法权益。即使确因公共利益需要重新审查，也应当设置合理的过渡安排，而不是直接否定已经取得的驾驶资格。”何兵说。

云南省丽江市肢体残疾人协会会长何跃林，曾在2017年指导一批单侧手臂缺失的残疾人申领C5驾驶证。这批申请人当时都通过了体检和考试，但在六年后、办理驾驶证期满换证手续时，被体检卡住。

何跃林提到，这批驾驶员在当年申领驾驶证时，投入了大量的财力、物力，很多人拿证后买了车，把自己种的农产品、养的家禽运到城里销售，或者做一些运输工作，以此谋生。

“如果要注销驾驶证，谁来承担这一部分损失？”何跃林问。

保障驾驶安全，也要保障残疾人权益

根据我国法律规定，体检，是为了确保驾驶人的身体状况符合驾驶要求，以保障道路交通安全。从医学角度来看，单侧手掌缺失和单侧上臂缺失，对驾驶安全的影响是否有差别？

北京市劳动能力鉴定专家组成员，应急总医院骨科专家、主任医师王大民解释，驾驶过程中，上肢需要操控方向盘、转向灯、雨刷等装置，并在突发情况下迅速作出反应，完成避险操作，因此，对于肢体残疾的驾驶员来说，残留的上肢和手指应具备正常的运动功能，能够灵活完成驾驶操作，不能存在关节僵硬、肌肉无力或手指无法活动等情况。

从驾驶操作能力来看，王大民认为，单侧手掌缺失和单侧上臂缺失，两者确实存在差异。“单侧手掌缺失者通常仍保留肩关节、肘关节和较长的前臂，对方向盘的控制、手臂支撑以及辅助操作仍具有一定优势。而单侧上臂缺失者，手臂主动控制能力和发力能力明显减弱，完成驾驶操作的难度更大。”

虽然残缺程度确实会影响驾驶能力，但是王大民也强调，驾驶能力与视力、注意力、肢体运动能力、身体协调能力等因素密切相关，不能仅依据肢体残缺情况作出判断。“一些手臂缺失位置较高的驾驶员，经过长期康复训练，并配备适合自身情况的假肢和辅助驾驶装置后，同样具备稳定、安全的驾驶能力。”王大民说。

新京报记者了解到，C5驾驶证的准驾车型为残疾人专用的小型自动挡载客汽车。这类车辆会根据驾驶人的身体情况，加装相应的辅助驾驶装置。

左前臂残缺的陈宽就在方向盘上加装了控制辅助手柄。这是一种可以单手抓握的球形装置，据他介绍，普通汽车在大幅度转弯时，通常需要双手配合转动方向盘，但有了辅助手柄后，他只需要用健全的一只手，就能连续转动方向盘，完成转向。

安装在汽车上用于辅助驾驶的方向盘控制手柄。受访者供图

当前，根据不同类型的上肢残缺，《上肢残疾人驾驶汽车加装辅助装置对应目录》都明确了可加装的辅助装置，这些装置都可以通过单手完成操作。

“但目前国内尚未建立针对上肢残疾人驾驶能力更加细化的医学评估标准。”王大民建议，未来，在评估残疾驾驶人身体结构的基础上，可以进一步增加功能测试，包括模拟驾驶测试和实际驾驶考核，并结合辅助驾驶装置的使用情况，对驾驶能力进行综合评价。

“在保证驾驶安全的同时，也要保障残疾人的驾驶权益。”王大民说。

何兵也有类似的观点。他提到，目前，《机动车驾驶证申领和使用规定》中“两耳分别距音叉50厘米能辨别声源方向”“肢体和手指运动功能正常”“无运动功能障碍”等要求，实际上已经体现了对申请人实际驾驶能力的考量，“相关部门可以增加相应的开放性条款，为个案功能评估提供法律依据，避免各地仅凭残疾部位、残疾形态判断申请资格，”

而短期内，何兵认为，一个迫切需要解决的问题是，规章制定机关应对“一只手掌缺失”这一核心概念作出明确解释，统一各地的执行标准。

（为保护受访者隐私，文中陈宽、王芳、李文为化名）

新京报记者 熊丽欣

编辑 彭冲 校对 李立军