观点丨王丛虎：“适老”惠民工程缘何变“啃老”

王丛虎

中国人民大学国家发展与战略研究院研究员

公共管理学院教授

近日，四川绵阳三台县、达州万源市两地适老化改造项目引发社会广泛关注，一项旨在改善困难老年人生活条件的“民心工程”，在落地过程中变了味。

适老化改造，是应对人口老龄化的重要举措，更是财政资金投向民生领域的典型举措。然而，当政府采购的轮椅被闲置、紧急呼叫器被拆除、网上仅售67元的换鞋凳采购价却高达450元时，不禁要问：问题究竟出在哪里？

前期调查不到位 “一人一策”沦为“复制粘贴”

适老化改造的最大特点，在于其高度依赖个体差异。失能老人与独居老人的需求截然不同，城市社区与偏远乡村的配送成本也差异巨大。理论上，这要求项目在启动之前，必须进行细致、精准的需求摸排，但在三台县，这项关键工作被外包给了第三方供应商。当地民政局工作人员解释称：“我们一个股室只有四五个工作人员，精力有限，无法参与每户的上门摸排。”对此，中国人民大学公共管理学院教授王丛虎表示：“民政局作为该项目的采购人，也是项目的主责单位，即使可以委托给社会代理机构进行需求调查，其对项目的前期采购规划、需求调查、文件编制、组织评审、合同签订、履约验收乃至售后维护等都有不可推卸的责任。”

更令人费解的是需求摸排的结果。在同一个村，重度失能老人与独居老人收到的产品配置几乎完全一样：同样的适老椅、同样的紧急呼叫器、同样的淋浴椅。在一位重度失能老人家中，甚至出现了放大镜、凳拐等对其毫无用处的物品。

对此，长春理工大学法学院教授王平表示，这种被质疑为“批量填表、复制粘贴”的现象，是形式主义在民生项目中的典型表现。究其原因，一是考核导向偏离初衷，上级部门主要关注“完成了多少户”，而非“老人是否真正用得上”，基层为了快速完成任务，自然倾向于选择最简单的套餐制；二是基层专业能力不足，许多工作人员不了解适老化改造的基本常识，只能照搬照抄模板；三是供应商乐见其成，因为统一采购、统一配送成本最低、利润最高。多方因素叠加，导致一项本应“一人一策”的个性化服务，异化为机械化的“流水线作业”。

“问题根源在于政绩观的偏差。”中央财经大学财政税务学院教授姜爱华认为，基层采购人片面追求台账完备、任务办结、指标达标等显性成果，忽视了老人的差异化真实需求。功利化的施政思维，最终让惠民政策脱离了民生本意。

“这种为了完成一个任务，只管数量而不问质量的行为，显然与党中央、国务院提出的‘高质量发展’相违背。”王丛虎强调。

采购环节不合规 不仅参数降级还验收“放水”

除了前期调查不到位的问题，在采购环节还存在种种违规操作，这直接导致了财政资金的巨大浪费。

据了解，万源市适老化改造项目在第一次招标时，需求参数中包含“智能坐便器”“电动轮椅”等产品，结果流标。招标代理机构随后参照其他县市区的采购文件，将参数中的“智能”“电动”等字样删除，改为普通马桶、普通轮椅。产品档次明显下降，但采购价格却分文未降。

这种“降档不降价”的操作，明显违反了政府采购“物有所值”的基本原则。王平表示，这暴露了两个层面的短板。一是代理机构的问题，其职责是协助采购人科学编制需求，而不是为了“保证不流标”就随意降低标准。降低标准可以，但必须同时重新核价，因为智能产品与普通产品的成本差距巨大。二是采购人自身的问题，招标文件的最终版本需经民政局确认，如此明显的异常却未被发现，说明采购人既没有做基本的市场比对，也没有履行审核责任。

“对于需求本身不够明确、技术参数复杂的项目，公开招标并非最优选择。更合理的做法是采用竞争性谈判或竞争性磋商，通过多方磋商先敲定需求，再让供应商响应。”王平告诉记者。

王丛虎认为，采购产品的技术参数或标准作出重大变更就意味着之前的项目需求发生了变化，而实际上采购产品需求并没有变化，在这种情况下绝不允许随意变更技术标准。退一步讲，即使允许，也需要采购人严格审核后，经审批程序才能变更。

除了参数问题，两地的共同特点是“赶进度”。万源市从签约到付款仅用了40多天，结果出现了产品未安装就验收、尾款已支付的局面。一位老人家中的热水器挂在墙上，既未安装水管，也未接通电源，项目却已顺利通过验收。

在王平看来，“赶进度”的根源在于考核周期与项目实施周期不匹配。民生实事通常是年初定任务、年底要交账，而适老化改造涉及入户、安装、验收等环节，周期本就较长。到了年底，一些地方为了完成任务，便出现了“先验收、后补工”的做法。

“赶进度，也充分证明前面层层环节出现了问题。”姜爱华进一步分析：“一是前期未做实需求调研、方案论证与市场核验，仓促启动采购程序，先天缺乏质量把控基础，只能压缩后续实施周期赶任务；二是合同履约约束弱化，合同未细化安装调试、试用核验、缺陷整改等硬性条款，工期节点设置不合理，未预留质量核查缓冲时间；三是验收管理形同虚设。未严格执行到货核验、现场验收流程，脱离实际使用效果判定合格标准，先付款后补核验，丧失事后纠错约束力。”

集采价格高于市场价 当“规模效应”变为“数倍溢价”

政府采购的一个重要初衷，是利用规模效应降低采购成本，使政府采购价低于市场分散采购价。

然而在万源市和三台县，现实恰恰相反。

三台县采购的一款换鞋凳，政府采购价为450元，而同品牌产品在电商平台的售价仅为67元至150元；一款紧急呼叫器的采购价为500元，网上同品牌售价仅十几元。万源市的情况同样如此：一款采购价为280元的自动感应灯，网上同款仅售15.7元；一款轮椅的采购价为1450元，而生产厂家给出的含税包邮出货价仅为425元。仅轮椅一项，68台的采购总价就比出厂价多出近7万元。

面对质疑，两地民政部门工作人员反复解释称，采购价格包含了配送、安装、服务费。但当追问“服务费占比多少合理”时，无人能给出明确答案。

对此，王平认为，“包含服务费”这个说法本身是没错的，但不能成为价格虚高的挡箭牌，关键在于服务费的占比是否合理。

“这种数倍于市场价的溢价显然是不合理的。首先，财政支出预算是否经过了需求论证和绩效评估是源头问题；其次，计划下达后需求管理和采购规划是否做了，或是否认真做了；再次，采购过程是否真正进行充分竞争；最后，在过程中采购人或监督部门是否履职尽责、及时发现问题并及时纠正。”王丛虎表示。

为什么作为普通人都能轻易发现的价格异常，专业采购部门却“发现不了”？王平告诉记者，首先，《政府采购需求管理办法》要求采购人通过咨询、比价等方式开展需求调查，但在这两个案例中，民政局显然没有做过基本的电商比价；其次，采购人员没有成本核算意识，对产品的原材料成本、合理利润缺乏基本概念，供应商报多少就认多少；最后，限价形同虚设，在预算编制环节，没有建立最高限价与市场均价的比对机制，预算评审往往只是简单“砍一刀”，而非逐项核价。

公开的信息显示，两地项目涉及财政资金约200万元，但据初步估算，老人实际收到的产品市场价值仅为1000元/户，而项目标准为3000元/户，资金浪费率高达三分之二。

如何让民生实事项目更注重实效，不损害财政资金使用效益？

姜爱华认为，应当健全“事前预算评审、事中跟踪监督、事后绩效评价”的全链条监管机制。在事前，扎实开展绩效评估，对项目立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性等进行全面评估，以此决定项目是否安排以及预算规模。在事中，对资金支出进度和绩效目标完成情况进行“双监控”，对照绩效目标及时发现问题。在事后，对照绩效目标进行评价，重点考察资金节约率、设备安装到位率、群众满意度等，并将评价结果与后续资金分配挂钩，对低效项目缩减预算或不再安排，违规浪费行为依规追责。同时，此类民生项目的绩效评价结果应对外公开，接受社会监督，倒逼项目提升绩效。

“这种‘花了财政的钱，没办成实事’的案例警醒我们，对于当前各地正在大力推进的各类民生实事项目，各采购人、代理机构、行业监管部门应该牢固树立正确的政绩观，筑牢为人民服务的理念，高度重视政府采购事项，增强采购能力，强化政府采购监督，把民生工程项目做成放心工程、舒心工程、幸福工程。”王丛虎强调。

文章来源：中国财经报

微信编辑：张菁菁，戴飞鸥

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