国企“十一类突出问题”专项调查

来源：国资智库

过度负债、无关多元、多层架构、薪酬乱象、财务金融风险、控股不控权、虚假贸易、“捞偏门”“靠企吃企”、资产闲置、境外风险等十一类突出问题，是近年来国资监管重点风险问题。国务院国资委多次作出部署，要求各地国资国企以专项整治为抓手，强化覆盖全级次子企业的穿透式监管，把风险防控贯穿决策、执行、监督全过程，推动企业进一步突出主业、聚焦实业，当好长期资本、耐心资本、战略资本。为深入贯彻落实国家层面关于地方国企改革发展与风险防控的系列部署，本文以J市市属国有企业为样本，聚焦“十一类突出问题”开展系统性调研分析。

近年来，J市市属国企改革发展取得显著成效。截至2025年末，六大市属国有企业资产总额2322.42亿元，实现营业收入175.53亿元、利润总额5.36亿元，资产负债率56.2%，基础保障产业占比66.6%、战略性新兴产业占比25.8%。从本次调研及近几年情况看，J市市属国企整体运营规范、风险总体可控，虽然未发生重大风险事件，但对照“十一类突出问题”整治要求，J市市属国企仍存在部分短板弱项与风险隐患。

（一）部分企业存在“过度负债”问题

2023—2025年，市属国企平均资产负债率分别为65.5%、65.3%、56.2%，多数企业资本结构保持稳健，债务风险总体可控。然而，局部过度负债风险仍未化解，部分子公司资产负债率长期高于90%，带息负债率接近90%，已获利息倍数持续为负。个别企业担保管控不严，存在担保责任与股权结构不匹配的问题。例如，某子企业一笔8800万元长期贷款由母公司提供全额担保，在该公司股权结构发生变更后，担保责任未按股权比例同步调整。

（二）制度建设与边界管控仍须加强

市属国企总体能够严格遵循聚焦主业、做强实业的发展要求，未出现刻意拼凑无关业务收入、盲目铺摊子上项目的普遍性现象，但存在以下短板：一是主责主业管理制度不健全。有三个集团公司未建立完善的主责主业管理制度，投资管理制度缺少退出机制、违规责任追究等关键条款，存在偏离主业的潜在风险。二是业务经营与备案主业不匹配。个别子企业实际经营业务与备案主业不符。例如，调查发现，某子企业备案主业为“新材料技术推广服务”，实际却从事贸易业务。

（三）参股企业管理尚有明显短板

市属国企深入推进瘦身强体专项行动，2023—2025年已累计压减企业49户，低效无效资产清退取得阶段性成效，但参股企业管理仍存在“四不”问题：一是管理制度不完善。有三个集团公司缺乏针对参股股权的管理制度，对参股企业的管理未形成全流程制度闭环。二是委派人员履职不得力。部分国资股东代表属于兼职，存在“挂名”不履职、不报告、不述职的现象。例如，有两家参股公司出现大股东违规操作，国资股东代表未及时作出应对，存在数百万元的损失风险。三是规则执行不严格。部分国资股东代表未严格按规定参与参股企业董事会决策，未按章程协议履行分红等股东权利，对合作方违约行为缺乏有效制约手段。四是投后评价不到位。还存在只投不管的问题，对参股企业经营状况缺乏定期评估与动态调整机制。

（四）薪酬制度体系化建设须持续深化

市属国企薪酬管理总体符合国家及地方政策要求，但仍存在两个不足：一是考核结果与薪酬挂钩力度不足。个别企业经营业绩考核结果仅与经理层工资总额挂钩，未与中层、一般员工工资挂钩。二是职业经理人管理不规范。个别企业未按市场化管理要求对职业经理人实行“目标—考核—薪酬”闭环，导致薪酬分配与绩效结果脱节。

（五）闲置资产管控问题突出

主要存在三方面问题：一是闲置资产规模较大且集中于少数企业和特定领域，主要分布在历史文化街区、沿街商铺门面、老旧厂房、写字楼等领域。部分资产存在权证缺失、无偿占用、违规转租等问题。二是资产供给与市场需求适配度较低。部分闲置资产历史久、业态单一、改造难度大，与当前租户需求适配性不高。三是运营管理效能偏低。部分资产长期处于空置或低利用状态，维护成本持续发生，但企业在租赁管理、业态调整、退出机制等方面存在粗放式管理。

（六）基金和类金融业务潜在风险不容忽视

J市市属国企对财务金融风险管控力度持续加大，近三年未发现各集团涉足违规金融业务，也未发现开展融资性贸易、虚假贸易等违规行为。但基金投资、典当业务仍存在潜在风险：一是基金投资管理不规范。有两只基金未在投资协议中明确具体退出条件、方式与时限，无法刚性督促基金管理人履行退出义务；15只约定返投比例的产业基金中，有4只未完成返投目标，持续跟踪、督导纠偏不够；境外投资项目高度依赖外部基金管理人，企业自身缺乏精通国际规则的境外投资人才和有效监管手段。二是典当业务风险管控不到位。两家典当公司的房地产抵押典当余额超过注册资本的70%，部分业务已经逾期不赎当。

（七）高度警惕“靠企吃企”导致廉政风险

J市市属国有企业对“捞偏门”“靠企吃企”两类不当行为的管控力度持续加大，违规转包分包、违规出借资金等问题显著下降，但也须关注四个方面的隐性问题：一是特定关系人资金借贷利益输送。关键岗位人员利用职务便利，直接向特定关系人控制的企业出借国企资金。二是关联交易型利益输送。忽视关联交易管理制度建设，将优质项目、低风险业务以偏离市场公允价格交由高管亲属或关联方承接。三是特定关系人违规业务安排。工作人员违规安排特定关系人在合作方任职，或通过“挂靠经营”“代持股权”等方式让特定关系人间接参与国企业务。四是“期权腐败”隐蔽性增强。企业高管利用职务便利，在职期间为合作方违规谋取利益，私下约定退休后通过“顾问费”“干股分红”等形式获取远期利益。

“十一类突出问题”

内因剖析

J市市属国企存在的上述问题，是全国地方国企发展中共性矛盾的集中体现，是政企边界、政绩观念、经营管理、治理机制等因素长期叠加的结果，主要集中在四个方面：

（一）政企政资分而不离，市场转型乏力

1.片面强调服务大局，忽视造血功能培育

市、县国企被赋予的政府指令性任务较多，部分政府投资项目通过国企代建、代投、代融的方式实施，而自身市场化经营能力、可持续造血能力培育不足，成为过度负债的重要诱因。

2.片面强调指标贡献，忽视风险防控化解

为完成扩大有效投资和重点项目指标等，国企须不断加大投融资力度。考核侧重投资规模、营收规模等数量型指标，企业债务风险、合规风险持续累积。

3.片面强调社会责任，忽视企业转型发展

地方国企承担了大量超出主责范围的代运营、公共服务等事项，同时成本补偿机制不健全导致企业经营成本高企，分散了企业资源与精力，成为资产闲置低效、经营效益不佳等的间接诱因。

（二）政绩观念偏差错位，企业经营浮躁

1.脱离主业盲目逐利的倾向依然存在

在“规模为王”“项目为王”的片面政绩观影响下，部分企业盲目开展多元化经营拼凑营业收入，拓展投资规模大、营收水平高的非主业，而监管机构未及时跟进非主业投资的刚性约束与问责机制，加剧“无关多元”风险。

2.虚假贸易盲目增值的冲动尚未根除

部分企业将营收规模作为衡量经营业绩的核心标准，不惜冒着风险开展融资性贸易、空转贸易，虚增账面营业额，滋生了虚假交易、资金安全等风险隐患。

3.过度负债盲目做大的行为时有发生

部分企业负责人为追求任内政绩，通过非理性融资支撑非主业项目投入，甚至通过违规超股权比例担保、出借资金等方式，支持下属合资企业做大资产规模，导致带息负债持续膨胀。

（三）经营管理时有缺位，形成效益“黑洞”

1.科学决策机制不健全

部分企业重大经营投资决策“唯上不唯实”，缺乏专业客观的前置研究，对项目论证不充分，甚至定制可研报告，导致项目投后效益不及预期，形成新的闲置资产与低效股权。

2.专业人才队伍建设滞后

从调查情况看，市属国企招录人员中规划设计管理、风险管控、文商旅运营管理等领域人才缺口较大，达到26.9%，导致“投前看不清、投中弄不懂、投后管不住”“参股不参事”，部分企业将经营权全权委托给小股东或经营层，甘愿当“甩手掌柜”。

3.风险管控体系不健全

市属国企风险管控体系存在任务不清、责任不明、执行不到位等问题，如投资管理中，缺乏专业化、刚性约束的投资评审、决策后评估、全过程管控体系，也未跟进发挥问题追责机制的作用。

（四）治理机制守陈失调，造成发展梗阻

1.现代企业制度建设不够完善

部分企业治理体系未能形成有效制衡的决策、执行、监督机制，董事会审计与风险委员会等专门委员会建设不到位，外部董事履职能力与独立性不足。部分合资企业存在“控股不控权”问题，国资派出代表履职不力。

2.差异化考核机制不够精准

考核未结合企业功能定位、岗位属性实施差异化评价，任期制与契约化管理浮于形式，“能上能下”的用人机制和不胜任退出制度缺乏刚性执行。

3.市场化激励机制不够聚焦

部分企业薪酬分配与岗位价值、业绩贡献、风险责任匹配度不高。针对科技创新骨干、核心经营人才的中长期激励不到位，难以激发人才动力，加剧核心人才流失问题。

“十一类突出问题”

整治的对策建议

针对地方国企“十一类突出问题”，应坚持问题导向、系统思维，紧扣国企改革深化提升行动总体要求，按照国务院国资委专项整治部署，持续推动地方国企高质量发展。

（一）厘清政企政资边界

一是划清政府与国企的职能边界，精准实施差异化授权放权。坚持“授权与监管相结合、放活与管好相统一”，区分竞争类、功能类、公益类企业，以“负面清单+正面清单”形式厘清权责边界，负面清单重点划定重大投融资、担保、资产处置等职权事项，正面清单明确可授权放权的事项、权限层级与程序要求。建立“一企一策”差异化授权体系、授权定期评估与动态调整机制。

二是理顺职能部门和国资监管机构的权责边界，深化经营性国有资产集中统一监管。由地方政府深入厘清事权部门权责边界，明确国资监管机构依法履行出资人职责，公共管理部门负责行业规划、公共服务管理。对本地经营性国有资产开展全面清查，通过直接划转、委托监管、授权经营等方式，实现经营性国有资产集中统一监管。积极稳妥推进国企承担的社会职能、公共服务职能移交，短期难以剥离的，建立成本补偿机制。

三是严格政府与国企的投资边界，实现政策扶持与经营反哺的良性互动。推行投资项目分类管理，公益性、基础性公共项目严格纳入政府投资管理体系，落实预算约束与资金平衡，严禁通过国企垫资代投代建，严控隐性债务风险。对确需国企参与的政府投资项目，明确资金来源、资产权属、收益分配、运营维护、风险处置五个内容。通过依法合规分红、公共服务采购等机制，实现政府扶持与国企反哺的良性互动。

（二）树立和践行正确政绩观

一是以国有资本“三个集中”为导向，有效遏制“无关多元”反弹。严格落实国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域集中，向前瞻性战略性新兴产业集中的要求，建立健全国企主责主业动态管理制度，核定主业清单与负面清单。严控非主业投资比例与投向，对偏离主业、低效无效的存量业务，按“压降、整合、退出”路径刚性出清。降低营收规模、投资规模等数量型指标权重，提高净资产收益率、主业核心竞争力等质量型指标权重。

二是以全流程管控为抓手，杜绝虚假贸易交易。严格执行虚假贸易“十不准”要求，将禁止性要求纳入企业内控制度与领导班子履职评价，对违规行为实行“一票否决”。明确贸易业务必须服务于主责主业与供应链安全，实施贸易业务分类管理，鼓励服务主业供应链的保障性贸易，限制非主业纯贸易业务，禁止无真实货物流转的空转贸易。按照货物流、资金流、票据流“三流合一”要求，建立贸易真实性全流程核查体系，严格按照企业会计准则规范贸易收入核算，严禁为虚增规模违规采用全额法确认收入。

三是以“投融建管退”闭环管理为规范，严控过度负债风险。严把投资入口关，刚性开展项目主业关联度、收益可行性、偿债能力的投前论证，对偏离主业、论证不充分、收益不可控的项目一律否决。坚持融资必须与项目现金流、偿债来源精准匹配，建设阶段严格控制概算超支、违规变更，运营阶段对出租率、现金流覆盖、债务偿付等指标实时预警。重大项目投产后3～5年刚性开展后评价，对长期亏损、闲置浪费、风险失控的项目及时启动处置退出程序。严格落实资产负债率管控红线，对超线企业实行融资、投资“双控”，严禁违规或超股权比例提供担保、出借资金。

（三）强化专业经营能力

一是完善科学决策机制，提升投资管理专业化水平。推行决策事项清单化管理，细化“三重一大”决策与常规决策事项清单，明确各治理主体决策权限。对重大投资决策，建立“专业预研、专门委员会前置审议、党委会前置研究、董事会决策、经理层执行”的全链条决策流程，引入行业专家、第三方机构独立意见。建立参股股权管理制度，明确归口管理部门，规范参股企业决策参与、人员委派、投后管理、退出处置等要求。建立决策后评估与终身追责制度，对决策失误造成重大损失的，严肃追责问责。

二是建强专业人才队伍，激活人才管理核心引擎。建立多元化引才通道，通过市场化公开招聘、“揭榜挂帅”引进高端团队、院校定向培养等方式，重点引进金融投资、产业研究、风险管控、科技创新等专业人才。分类定制人才培育方案，高管层侧重战略思维与风险管控能力，中层管理人员侧重轮岗历练与管理实训，基层员工侧重岗位技能提升。搭建管理、技术、营销等多序列职级晋升通道，建立市场化薪酬对标体系，采用薪酬市场位值管理法确定核心岗位薪酬水平，破解核心人才“引不进、留不住、用不好”的难题。

三是深化资产精细化运营，全面盘活闲置低效资产。用好J市国资国企资产盘活“五步法”经验，对本地国企闲置低效资产开展全面清查，分类制定盘活方案。对权属清晰、区位条件较好的商业物业、老旧厂房等，通过业态升级、改造盘活、合作运营等方式，提升资产收益水平；对权证缺失的历史遗留资产，通过部门联动、专项攻坚完善权属手续；对长期闲置、无盘活价值的低效资产，通过转让、资产重组等方式刚性处置。将资产出租率、收益率、保值增值率纳入企业核心考核指标，切实提升国有资产运营效率。

四是健全全链条风控体系，守牢合规经营底线。借鉴浙江省国资委数智化穿透式监管经验，搭建国企智能风控平台，运用大数据、AI技术实现对投资、融资、担保、贸易等业务的实时监测与智能预警。针对产业基金投资，建立“投研尽调、评审决策、投后监测、触发退出”全流程管控机制。针对境外投资，建立严格的准入管控与合规管理体系，健全境外廉洁风险防控机制。针对“靠企吃企”问题，完善关联交易管理制度，规范招标采购、项目分包等关键环节流程，强化纪检监察、审计、法律、合规、内控协同监督，严肃查处利益输送行为。

（四）优化现代企业治理机制

一是开展协同化治理，形成聚智赋能经营的运行合力。坚持“两个一以贯之”，深化中国特色现代企业制度建设，完善党委前置研究讨论重大经营管理事项清单，把党的领导融入公司治理各环节。健全“三会一层”治理体系，推进董事会及专门委员会实质化运作，实现外部董事占多数全覆盖，完善外部董事选聘、培训、履职支撑、考核评价与退出机制。规范向控股、参股企业委派董事、监事的履职管理，建立重大事项信息直报与履职考核机制，切实解决“控股不控权、参股不参事”治理难题。

二是完善契约化管理，激发定位经营绩效的竞争意识。深化经理层成员任期制和契约化管理，“一岗一表”制定差异化、挑战性的考核指标，实现业绩与职务升降、岗位去留硬挂钩。建立管理人员不胜任退出刚性标准，明确考核不合格、履职不力、重大决策失误等“下”的触发情形。全面推行管理人员竞争上岗制度，除特殊岗位外，新增管理岗位全部实行竞争上岗，切实树立“能者上、优者奖、庸者下、劣者汰”的鲜明用人导向。

三是组织差异化考评，强化薪酬合理分配的激励约束。以“一利五率”经营指标体系为核心，增设“国有经济增加值”核算。结合企业功能定位，建立“一企一策”的差异化考核体系，竞争类企业侧重经济效益、创新能力考核，功能类、公益类企业侧重功能使命、服务质量考核。完善薪酬与考核强挂钩机制，建立“基础薪酬+绩效薪酬+中长期激励”的薪酬体系，基础薪酬向科技创新骨干、一线艰苦岗位等倾斜，浮动薪酬与个人绩效考核直接挂钩，职位越高、市场化属性越强的岗位，浮动薪酬占比越高。扩大中长期激励覆盖面，针对核心管理层、技术骨干、科创团队，灵活运用超额利润分享、项目跟投、股权奖励等激励工具，实现核心人才与企业长期发展深度绑定。

(作者王厚明系嘉兴市国资委副主任；盛凌烽、蔡丹炎工作单位：嘉兴市国资委；王婧聪工作单位：嘉兴科技城投资发展集团)

(本文刊登于《企业改革与发展》杂志2026年第6期。如需转载，请注明出处。文中观点仅代表作者观点，供诸君思考。)

内容来源：企业改革与发展

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审 核：王金涛

编 辑：周婧璇