【独家】差异化评价——PPP项目争�...

来源：市场资讯

（来源：新基建投融圈）

作者：赵晶璞

北京大成律师事务所

前言

政府和社会资本合作（PPP）是基础设施与公共服务供给的重要方式。前些年实施的PPP项目中，具备实质运营内容的部分项目已进入稳定运营并形成可持续的服务供给，社会资本方通过使用者付费（或部分差额补助）回收投资并获取收益。部分项目因完全没有或仅有少量金额的运营服务费，本质上沦为工程建设项目。实务中这两类项目均有争议。笔者多代表社会资本方维护权益，工作中对政府方如何化解此类纠纷也多有思考。本文立足实务，从PPP项目本质出发，关注平衡政府和社会资本方双方的权利义务，建议政府方除充分考虑公平、诚信的基本原则，避免合规（审计风险）、稳定（施工方、材料供应商融资方风险）风险，并努力筹措资金（偿还债务）之外，可从开展差异化评价角度寻找破解争议的抓手。

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开展差异化评价的政策依据

是否实质运营是区分两类项目的核心要素，这要判断项目是否已形成稳定的服务产出且社会资本方实际承担着运营责任。对于实质运营类项目，《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（国办函〔2025〕84号）要求“严格开展绩效监控和绩效评价，加强结果应用并与政府付费挂钩，结合绩效评价情况适时开展中期评估，激励社会资本方提升公共服务质量和效率。”对于无实质运营项目，84号文虽未直接规定如何处置，但文件明确提出“实事求是、对症下药”，要求“在研究确定政府投资计划时，要统筹做好新上政府投资项目和PPP存量项目的衔接”，这为无实质运营项目的处置提供了底层政策支持。

84号文公布后，各省份先后制定规范省内存量PPP项目的实施方案。其中，陕西省《关于规范政府和社会资本合作（PPP） 存量项目建设和运营的通知》（陕财办〔2025〕19号）要求，做好新上政府投资项目和PPP存量项目的衔接，盘活资源，做优存量；要聚焦停工、建设缓慢和运营欠费项目，综合施策、统筹资金、切实保障项目规范实施和运营。云南省《规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营实施方案》要求，将PPP存量项目精准划分为转化类项目、在建项目、已运营项目三大类，并分别提出处理路径。“对不具备PPP模式核心要素（包括但不限于缺乏实质运营内容、项目无收益且具有较强公益性）的项目，要充分论证，严格按程序审计后，依法依规转化为政府直接投资项目”，这份实施方案充分落实了84号文关于“分类施策”的明确要求，为无实质运营项目的处理提供了现实性的参考路径。

84号文出台后已制定地方专项实施细则的地区，可按照地方细则的要求划分项目类别分别开展评价，未出台地方专项细则以及虽然出台但未明确表述“转化类项目”的地区，可依据84号文及《政府投资条例》等规范文件，结合当地情况及项目情况，在协商及行政优益权的保障下，以“国家政策兜底+合同条款补位”相结合的方式开展项目分类及评价，项目的评价结果可直接作为权责认定与纠纷处理的重要依据。

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实质运营类PPP项目：以中期评估为争议解决抓手

开展PPP项目评价的目的是通过项目全生命周期的绩效管控实现公共利益最大化。有实质运营的PPP项目，如收费高速公路、污水处理厂、垃圾处理厂等，争议主要集中在运营绩效是否达标、补贴费用是否足额支付、合同条款缺失或歧义等方面。此类项目应严格按照政策要求及合同约定开展中期评估，以评估结果为抓手破解争议。

（一）中期评估的评价内容及依据

《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号）第七条规定：“绩效评价期限包括年度、中期及项目实施期结束后；对于实施期5年及以上的项目，应适时开展中期和实施期后绩效评价”，运营期中期评估应结合项目实际运营情况和运营中所积累的真实数据，围绕“绩效验证+合同适配+风险防控”形成评价结论。以收费高速公路PPP项目为例，中期评估应首要关注运营绩效，依据PPP合同约定的服务标准（道路通行能力、养护质量、收费管理、应急处置效率等）全面评价社会资本方的运营履约，同时应关注规范性文件的要求。目前多地已针对不同行业制定了完整的专项评价或绩效管控文件，如四川省对于高速公路的绩效评价文件就包括：《四川省高速公路条例》第二十四条规定：“由高速公路管理机构定期进行考评并向社会公告，促进高速公路经营者提高服务质量”；《四川省高速公路投资管理暂行办法》（川交规〔2022〕9号）第三十三条规定：“项目公司应开展日常绩效监控，项目实施机构组织项目绩效评价，将绩效评价报告报送交通运输厅、财政厅复核，并在交通运输厅网站进行公示接受社会监督。项目绩效评价结果应向社会公告，并报交通运输厅、财政厅备案”；《四川省高速公路服务质量考评办法》（川交规〔2025〕3号）则明确了考评方式、考评内容、组织实施等具体内容，其细则更是覆盖安全、运行、服务三大板块，以自然年度为考评周期、实行100分扣分制，考评评价结果与信用评价、通行费结算、运营权责直接挂钩；地方标准《高速公路服务区服务管理规范》（DB51/T2528-2018）从设施配备、环境卫生、文明服务等方面补充了服务区管理的具象指标，从而形成高速公路领域全维度的绩效管控体系。这些地方性规范文件与《政府投资条例》、84号文等法律、政策文件相结合，是处理高速公路PPP项目绩效争议的重要依据。

同时，中期评估应根据市场变化、项目实际运营情况并结合当前政策要求合理评估PPP合同中原来所约定的收益分配、风险分担、价格调整等条款能否继续执行，发现问题及时调整，化解风险。如高速公路项目中最常见的车流量未达预期问题，通过中期评估可以确认事实、量化损失金额并确定责任归属，是调整补贴机制、修订合同条款的重要依据。

（二）中期评估在争议解决中的应用

中期评估以合同为依据、用数据讲事实，结合年度绩效评价情况而适时开展。结合笔者实务，可有效发挥三方面作用：其一，明确责任归属。若评估发现运营绩效不达标源于社会资本方管理疏漏，政府方可依据中期评估报告结合合同约定直接扣减绩效付费、要求限期整改，甚至启动合同终止程序；若因政策调整、政府方未履行配套义务导致绩效偏差，政府方则应考虑履行补偿责任或与社会资本方重新协商考核内容。其二，破解合同僵局。对于合同条款约定不明引发的争议，中期评估可结合行业惯例与政策要求，提出条款修订建议并避免审计、追究责任风险，尽力推动双方达成补充协议。其三，作为司法依据。中期评估报告是第三方的专业意见，项目履约发生争议时可作为司法机关界定权责、核算损失的重要证据。

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无实质运营的PPP项目：以建设期专项评价为争议解决抓手

市政道路、城市广场、河道生态修复等项目多为纯公益性工程，建设完成后，养护、管护服务交由政府事业单位或当地国企直接接管，项目本身无运营收益空间，社会资本方仅承担了建设责任、无实质运营责任，故本质上即为工程建设项目。此类项目可以建设期专项评价（竣工验收绩效评价、投资控制专项评审）为核心，破解责任认定、政府付费等争议。

（一）专项评价定位与评价重点

此类项目评价应立足于“程序合规+质量合格+投资清算”，聚焦建设期权责与绩效，为争议解决锁定关键事实。评价可重点关注三方面内容：

一是建设程序合规性。核查项目招投标、施工许可、设计变更、环保审批等环节是否符合法律法规及合同约定，审查未批先建、违法分包、虚假变更等问题。此项工作可以为后续争议处理筑牢合规基础，尤其在设计变更与投资超支争议中，需严格审查合同并根据法律规定界定各方责任。某市政道路投资超支项目，当地政府的专项评价根据《财政投资项目评审操作规程》《财政投资评审管理规定》（目前需关注时效性）等规范性文件对建设阶段变更签证、投资控制等做了专项审核，发现设计变更未经审批，这为界定政府方、社会资本方、总包方、监理方的责任提供了重要依据，为项目超支费用的承担主体直接提供了认定依据。

二是工程质量管控。依据合同约定和国家标准，核查工程实体质量，重点排查隐蔽工程、关键部位的质量缺陷，并关注材料设备、施工验收记录。专项评价可委托具备资质的第三方检测机构开展实体检测，形成质量评价报告，若发现质量不达标，可直接作为要求社会资本方返工整改、扣除质量保证金的依据，同时界定施工方、监理方责任，为质量争议提供量化抓手。

三是判断投资与成本支出的合理性。无实质运营的非经营性PPP项目主要依靠政府付费回收成本，专项评价时应重点核查概算编制依据、工程量计算准确性、取费标准合规性，杜绝公共资金浪费，为政府付费核算提供精准数据支撑。若专项评价发现存在高估冒算、虚报工程量、违规列支费用等问题，可直接核减政府付费金额，并追究社会资本方、监理方及造价咨询单位的相应责任。

（二）专项评价在争议解决中的应用

无实质运营，本质上虽为工程建设项目，但双方签署的毕竟是PPP协议，约定了建设期利息、投资回报等内容，实务中不宜直接按工程总承包或施工总承包模式结算，但可通过建设期专项评价搭建解决抓手。参照云南省《规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营实施方案》的规定，“各方应依法公平协商终止合作，对形成的资产要进行审计清查和评估，政府方向社会资本方支付的价款原则上仅限于合理建设成本，并对项目施工利润、各项补贴和回报率相应进行调整，不再安排任何形式的固定回报或利润”“社会资本方应配合开展审计、移交等工作，国有企业作为社会资本方的，要切实履行社会责任，按照平等互惠、与政府协商合理让利原则，支持项目平稳转化”，实操中可在建设期专项评价报告中确认项目仅完成建设、无实质运营的事实，以核查的工程量、工程质量、合规流程作为调整结算的依据，将重心从“PPP全周期收益”转向“工程建设成本+合理费用”，既尊重原PPP协议缔约基础，又契合项目工程建设的本质。

实务中调整投资回报率是难题。政府和国企更多考虑合规、审计压力，给不给、降不降、降多少都无法拍板确定。对此双方应统一认识，PPP项目投资回报本质上依赖项目运营而产生，无实质运营则没有收益来源。通过专项评价核算项目实际投资成本，结合同期同类政府投资工程基准收益率及央行LPR将PPP合同所约定的回报率转化为同期同类建设工程的合理利润。无论是结算模式调整还是回报率破解，专项评价均可“锁事实、定依据、分责任”，为确定结算金额与调整回报率提供依据，避免各方所担心的审计、合规等风险。

现阶段存量PPP项目争议多有发生。本文讨论的差异化评价是化解项目争议的抓手之一，但更重要的是政府方应积极解决项目问题，这是公平、诚信的重要体现，更是目前政绩观教育的重要内容。从实务情况看，社会资本方、金融机构均理解也认可政府方目前的财政状况，愿意共同配合政府寻找解决办法，政府方需避免躺、等、拖、靠，应主动寻找解决路径，适时委托第三方专业机构协同工作，争取调整回报率、进行融资展期，同时开展行政监管，切实保障公共利益。

作者简介

/ 赵晶璞 /

律师

高级顾问 / 大成房建与能源专委会副秘书长

专业领域：房建与能源、争议解决、合规与风险控制、公司与并购重组

电子信箱：jingpu.zhao@dentons.cn