政策要求“更加积极”，财政支出却连降两个月，什么信号？

文/识局智库研究组

前天（6月22日），财政部公布了最新财政收支情况数据。

其中有一个很多人可能没怎么留意，但是十分重要的细节：5月份全国一般公共预算支出同比下降1.6%，这是继4月下降3.2%之后的连续第二个月下滑。

连续两个月负增长，直接五月累计支出的增速拉到了0.8%——几乎原地踏步。

要知道，去年年底的中央经济工作会议和今年的政府工作报告都明确给财政政策定调：更加积极。

今年的赤字率也明确按4%左右安排，赤字规模5.89万亿元，新增专项债额度4.4万亿元，这些数字都是历史高位。

钱在账上，政策方向也很清楚，但支出端却在收缩。这不是简单的“花钱慢”，而是某种更深层的信号在释放。

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要理解这个反常，得先看看钱是怎么花的。

财政支出的大头在地方，地方的钱又高度依赖专项债。今年一季度，新增专项债发行明显前置，1到2月就发了8242亿元，3月又发了约3357亿元，一季度累计约1.16万亿元，节奏比往年快得多。

但进入二季度，发行节奏显著放缓，4月、5月单月发行量仅在1600亿至1700亿元左右，明显低于一季度各月超3000亿元的水平。

钱不是没有了，全年4.4万亿元的额度摆在那里。问题是，钱批下来了，地方看起老却有些按兵不动。

地方在等什么呢？

2026年是“十五五”开局之年，按常理项目储备应该充足。各地年初确实也在密集开工。

但“十五五”专项规划的具体方向仍在细化，地方在二季度对哪些项目能纳入规划、哪些不能，有可能心里还不是太有底。

在此情势下，地方可能选择与其现在仓促上马一个可能不符合规划方向的项目，不如等一等。

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这种“等文件”的惯性，在基层治理中并不新鲜。但今年的一个特殊之处在于，等的不只是规划，还有一轮正在推进的专项债专项检查。

过去几年的专项债使用过程中，暴露了不少问题——资金闲置、项目烂尾、收益测算虚高。现在上面来查，下面自然要谨慎。宁可不花，也不能花错，有可能成为很多地方的隐性“默契”。

这种心态的蔓延，正在产生一个悖论：当“防风险”本身成为最大的风险，政策执行就出现了“收缩效应”。

财政政策“更加积极”的定调，本意是通过扩大政府投资来对冲经济下行压力，但如果地方政府因为担心问责而减少支出，积极的财政政策就会在实际执行中变成“中性”甚至“偏紧”。

这不是政策设计的问题，而是政策传导机制的问题。中央定调、地方执行，中间隔着层层过滤，每一层都在做风险收益的计算，最终到达基层时，政策的力度可能已经衰减大半。

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更值得玩味的是支出结构的变化。

1到5月累计，社会保障和就业支出同比增长6.3%，债务付息支出增长5.1%，这些“刚性支出”保住了。

但教育、交通运输等其余科目支出则不同幅度下降。

这透露出一个倾向：在总量受限的情况下，地方政府优先保的是“底线”——工资、社保、基本运转，而能够拉动经济增长的“发展性支出”在让位。

科技投入的较大大幅下滑尤其值得警惕，这与年初强调的“发展新质生产力”形成了明显落差。钱不是没花，而是花在了“保底线”而非“促增长”上。

这种结构性的腾挪，也反映了地方财政的真实困境。土地出让收入的持续低迷，让地方政府的“第二本账”越来越薄。

1到5月，国有土地使用权出让收入仅完成8048亿元，同比下降28.7%，导致同期地方政府性基金收入同比缩水23.2%。

这远未达到年初预期——3月全国人代会通过的预算报告预计地方政府性基金收入与上年基本持平。

虽然中央通过转移支付和超长期特别国债在输血，但地方自身的造血能力依然较弱。当收入端承压，支出端又面临化债和保民生的双重挤压，地方政府的投资冲动自然被抑制。

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4%的赤字率看起来很高，但扣除还本付息、人员经费等刚性支出后，真正能够灵活支配的钱并没有想象中那么多。

前五月全国一般公共预算支出累计完成年初预算的37.9%，与前几年同期基本相当 ，这说明支出进度本身不算异常滞后，而是节奏后置：一季度发力，二季度观望，下半年再冲刺。

但问题在于，经济下行压力较大的时候，财政支出的节奏很重要。一季度发力、二季度放缓、三季度再发力，这种“脉冲式”的节奏，远不如持续稳定的支出更能提振市场信心。

企业和居民部门的预期是连续的，如果政府投资忽冷忽热，微观主体的决策也会趋于保守。

更何况，前五月地方一般公共预算支出同比微降0.1%，而中央本级支出增长6.5%，这种“中央热、地方冷”的反差，说明地方政府的活力正在受到抑制。

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往深处看，这个现象触及了中国财政政策的一个老问题：积极的财政政策，积极的是“赤字”还是“支出”？

如果赤字率提高了，但支出增速上不去，积极就停留在纸面上。

4%的赤字率安排，需要通过发债来融资，而发债的节奏、资金的投向、项目的质量，每一个环节都会影响最终效果。

当前专项债发行的放缓，与其说是“钱的问题”，不如说是“项目的问题”和“人的问题”。地方政府的投资意愿和能力，在多重约束下出现了阶段性的下降。

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接下来几个月是关键观察窗口。

6月以来新增专项债发行已回升至接近5000亿元，如果这种回暖能够持续，三季度的基建投资有望获得支撑。

但如果发行节奏再度低迷，政策层面可能需要调整项目审批流程，或者对地方政府的考核机制作出微调，以重新激活支出动力。

毕竟，财政政策的乘数效应，只有在钱花出去、项目动起来之后才能显现。钱在账上，只是数字；钱到了项目、到了企业、到了就业，才是政策。

对于市场而言，连续两个月的财政支出下降，是一个需要认真对待的信号。它意味着政策从“定调”到“落地”的距离，可能比预期的要长。

在评估下半年经济走势时，不能只看赤字率这个数字，更要看支出端的实际进度。

如果“更加积极”的财政在执行层面持续打折扣，宏观政策的托底效果就会减弱，市场可能需要调低对基建投资和经济增长的预期。

当然，这种调整也可能是暂时的。随着“十五五”专项规划的逐步明晰，以及专项债检查工作的推进，地方政府的观望情绪有望缓解。

但即便如此，这次“钱在账上”的经历也提醒我们：财政政策的有效性，不仅取决于定调的高低，更取决于执行机制是否通畅。

当“防风险”的弦绷得太紧，“促发展”的手脚就可能被束缚。如何在两者之间找到动态平衡，是接下来政策层面需要回应的命题。

钱还在账上，但时间窗口在收窄。积极的财政政策，最终要靠一笔一笔的支出来证明。

连续两个月的下降，是一个提醒，也是一个问号。问号不是悬在政策定调上，而是悬在从中央到地方的传导链条上。

形势不等人啊，油门得加紧踩起来！