跨国企业全球税负上升似乎是难以避免的趋势

记者 杜涛

支柱二（全球最低税率）的首个全球防止税基侵蚀规则（GlobalAnti-BaseErosionRules,GloBE）信息申报表（GIR）即将在2026年6月30日迎来填报的截止日期。该申报表的填报情况可反映各国对支柱二规则的意向。

从当前公开信息看，已批准、已实施或已完成实质立法推进的主要司法辖区包括：欧盟多数成员国、英国、法国、德国、日本、意大利、加拿大、中国香港和新加坡等。欧盟整体推进较快，G7中除美国外，多数国家亦已进入立法或实施阶段。

尚未实施、尚未完整实施和明确延期的主要司法辖区，包括美国、中国内地、欧盟内部部分选择延期的成员国以及其他发展中国家。美国目前尚未实施GloBE规则，而是主张本国制度与支柱二并行；中国内地虽深度参与“双支柱”（支柱一、支柱二）方案设计，但截至目前尚未公布具体实施时间安排；欧盟中爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、马耳他等成员国选择延期实施，斯洛伐克亦采取了阶段性安排。

尚未实施的经济体中除了中国基于自身的特殊情况，需要考虑双向影响并希望有更大的自主权和独立性外，多数国家的延迟是因为自身对税收优惠制度的依赖，或者在技术上的判断。

支柱二是OECD（经济合作与发展组织）/G20包容性框架下“双支柱”国际税改方案的重要组成部分，其主要目的是通过建立全球最低税规则而实现全球防止税基侵蚀的目标。根据支柱二规则，对符合适用门槛的跨国企业集团——原则上为全球合并收入达到7.5亿欧元以上的集团——要求其在每一经营辖区承担不低于15%的最低有效税负；如某一辖区有效税率低于15%，则应就差额缴纳补足税。支柱二主要通过合格国内最低补足税（QDMTT）、收入纳入规则（IIR）和低税利润规则（UTPR）等机制加以实现。

6月17日，经济观察报就支柱二能否顺利按照预期落地，对跨国企业有何影响等问题专访了安理律师事务所合伙人叶永青。他自2000年加入德勤之后就一直从事国际税收相关的工作，作为德勤合伙人主导了国际税收研究会的多个项目，曾在德勤美国工作，专注于国际税收和转让定价。

叶永青表示，支柱二已经从规则构建阶段转入实施协调阶段。目前仍然有大量国家在观望或者犹豫中。支柱二无论是否顺利落地，都会对跨国企业产生实质影响。从全球经济发展和共识来看，税负上升似乎是一个难以避免的趋势。

|对话|

经济观察报：为什么各国逐渐在支柱二政策上形成了部分共识？

叶永青：支柱二本质上是为了应对跨国企业长期利用不同司法辖区之间税制差异进行利润转移、税基侵蚀的问题。随着数字经济和无形资产经济的发展，传统以物理存在为基础的国际税收分配体系受到明显冲击，利润更容易被安排至低税率或零税率地区。支柱二旨在通过设置全球最低税负底线，压缩跨国企业通过低税辖区进行激进税收筹划的空间。

宏观视角下，支柱二的目的并不仅仅是提高税负，更重要的是，它试图改变长期以来各国围绕企业所得税进行“逐底竞争”的格局，使国际税收竞争从单纯的低税率竞争，逐步转向更具协调性的税收分配和治理机制。

经济观察报：OECD计划如何推进支柱二落地？

叶永青：根据OECD于2021年10月发布的《应对经济数字化带来的税收挑战的双支柱解决方案声明》，支柱二原本的推进时间表较为明确且节奏较快：2022年完成国内立法，2023年开始生效，UTPR于2024年生效。这一安排体现了当时包容性框架希望主要经济体尽快同步实施全球最低税规则的政策意图。

从政策设计看，OECD原始方案强调由各成员辖区将支柱二规则尽快转化为国内法，并通过统一的规则框架与行政指引，实现跨辖区协调适用，以减少重复征税和规则冲突。同时，支柱二被设计为“双支柱”方案中更易推进的一部分，其目标是在全球范围内建立最低有效税负的基本秩序。为此，OECD除了在内部的推行外，对外也积极游说。对于非成员辖区实际上是通过国际协调机制来推进的，有赖于各国国内法和相互协调机制的设计。

经济观察报：支柱二现实实施与原计划相比有哪些差异？目前各国态度如何？

叶永青：支柱二在全球范围已进入实质性落地阶段，但并未完全按照原计划实现全球同步实施，而是呈现出“部分先行、分批推进、进度分化”的特点。

第一，最明显的差异是时间表整体后移。原计划为2023年起实施IIR、2024年起实施UTPR，但现实中多数辖区调整为2024年实施IIR/QDMTT、2025年实施UTPR，个别国家或地区甚至更晚。

第二，现实中的实施并非完全统一，而是表现出较强的区域和国别差异。例如，欧盟虽然整体推进较快，但仍有成员国依据指令选择延期，或存在延迟实施、追溯适用的情形。

在欧盟范围内，截至2025年，27个成员国中已有22个实施了QDMTT、IIR和UTPR，另有部分成员国依据欧盟指令的延期条款推迟实施。在G7国家中，英国、法国、德国、日本、意大利和加拿大等多数国家已通过不同形式的立法推动支柱二规则落地。

在亚洲地区，中国香港已于2025年起实施全球最低税及香港最低补足税，相关修例已于2025年生效，首阶段申报系统已于2026年1月开放。新加坡亦已明确自2025年起实施支柱二规则。相比之下，中国内地目前尚未公布具体实施时间表。

第三，美国路径与原始多边设想发生明显偏离。美国并未直接采纳GloBE规则，而是在2025年提出“side-by-side”并行方案，即美国母公司集团可在一定条件下被排除适用IIR和UT－PR，理由是美国已有本国最低税制度。OECD在2026年亦就此推进相关并行安排。

总体而言，支柱二并非没有落地，而是已经从规则构建阶段转入实施协调阶段。当然，目前仍然有大量国家在观望。当前的难点，不在于是否启动，而在于支柱二多长时间能够真正成为一个全球化的体系以及各主要经济体之间又能否形成更高程度的一致实施和征管协同。

从制度效果看，支柱二并未简单终结国家间竞争，而是使竞争形式趋于复杂化。未来各国之间的竞争，可能从单纯税率竞争，转向财政补贴、税收抵免、产业激励等更综合的政策竞争。

经济观察报：为什么不同经济体对支柱二政策持有不同的态度？

叶永青：对于已实施支柱二的国家而言，支持支柱二落地的原因主要有三点。一是为了保住本国税基和优先征税权，避免本应由本国征收的补足税被其他国家依据IIR或UTPR征走；二是部分国家，特别是欧盟成员国，存在区域法和多边承诺的约束；三是尽早实施有助于增强制度确定性，减少企业和税务机关长期处于不确定状态。

未实施、延后实施支柱二国家的原因也比较清晰。一是对税收主权和本国制度独立性仍有顾虑，美国尤其典型，其更倾向于坚持本国最低税率制度与支柱二“并行”；中国则有自己的独立考量，也希望争取更大的自主权；二是部分低税率国家或小型经济体担心，支柱二会削弱其原有的税收竞争优势；三是支柱二规则本身高度复杂，涉及有效税率计算、补贴和抵免口径、征管协同等问题，立法和执行成本都很高。

总体而言，已实施国家更多是出于保税基、保征税权、保确定性的考虑主动推进；而未实施或延后的国家，更多是出于主权、竞争力和实施成本等方面的顾虑而保持审慎。

经济观察报：如果支柱二顺利落地，将对跨国企业产生哪些影响？

叶永青：如支柱二顺利落地，第一，对跨国企业的主要影响是传统依赖低税率辖区进行利润留存和税负管理的架构价值将明显下降。过往将利润集中配置于低税或优惠辖区的安排，将受到全球最低税规则的实质性约束。

第二，企业税务管理模式将从“看名义税率”转向“看各辖区有效税率和整体税务口径”。企业需要重新审视其控股结构、知识产权布局、关联交易安排、融资安排以及税收激励使用方式，以评估是否会触发补足税以及补足税将由何辖区征收。

第三，企业的合规成本和数据治理要求将显著上升。支柱二并非单一税种增加，而是要求企业按辖区收集和整理财务、税务、递延税、税收抵免等大量数据，并建立跨法域、一体化的税务申报和内部控制体系。香港已进入实际申报准备阶段，足见其影响已从政策层面转向操作层面。

第四，从商业决策角度看，税收因素的重要性仍在，但已不再是唯一决定因素。若全球税负差异被压缩，企业在选择投资或经营地点时，将更多考虑供应链、市场、人才、监管环境以及财政激励等非税因素。

相反，如支柱二落地不顺利，对企业而言，问题未必更小，反而可能更复杂。首先，各国采取不同版本、不同口径、不同生效时点的规则，将显著增加企业的不确定性。其次，若IIR、UTPR、QDMTT之间衔接不畅，可能加大重复征税和税务争议风险。再次，若“双支柱”尤其是支柱一推进迟缓，部分国家继续依赖数字服务税等单边措施的可能性将上升，企业将面临更加碎片化的国际税收环境。

总的来看，支柱二无论顺利或不顺利落地，都会对跨国企业产生实质影响。两者的区别主要在于：前者带来的是更高税负底线和更强合规要求，后者带来的则是更大的规则不确定性和更高的争议风险，而从全球经济发展和共识来看，无论何种情况，税负上升似乎是一个难以避免的趋势。

经济观察报：“双支柱”是国际税收的一次重大变革，为什么“双支柱”在实施过程中均遇到了较大挑战？

叶永青：“双支柱”方案在实施过程中确实面临较大困难，支柱二相对更容易推进，支柱一则更具不确定性和复杂性。

支柱一的主要内容是：完善对大型跨国企业的征税权分配机制，向市场国分配更多的征税权和可征税利润，以平衡经济数字化背景下国际税收权益分配格局。其涉及不同国家之间税收管辖权和税基分配的重新调整，天然具有较强的政治敏锐性。市场国、居民国、数字经济强国以及消费大国之间的利益并不完全一致，因此多边协调本身就具有高度复杂性。

支柱二虽然在政策目标上较为清晰，但其规则设计极其精细，实施过程中涉及大量技术判断。例如，有效税率如何计算、递延税如何处理、税收优惠和财政补贴如何纳入考量、不同司法辖区之间如何避免重复征税等，均非单纯依靠税率设定即可解决。

当前国际税收环境本身仍在快速变动。“双支柱”计划虽然代表着国际社会在一定程度上对恶性税收竞争的反对性共识，但仍然需要平衡国家之间的不同利益诉求，并非不能落地，而是其落地过程很可能是长期的、渐进的，并伴随持续修正与协调。