全球南方如何切断“灾害致贫”恶性循环

孔 锋 李小云

在全球气候变暖趋势持续、极端灾害频发的大背景下，大力推进全球南方灾害治理，已然成为完善全球防灾减灾体系、推进全球可持续发展的关键环节。相较于发展水平更高、综合实力更强的全球北方，全球南方以广大发展中国家、最不发达国家和小岛屿发展中国家为主体，在灾害风险层面呈现出高暴露、高脆弱、高损失、低韧性的典型特征，南北之间的风险分化格局十分突出。

全球南方灾害风险特征凸显

有统计显示，1995至2024年全球累计发生9700多起极端天气事件，超过70%的灾害暴露压力集中在全球南方国家。结合1993至2022年气候风险指数数据，全球极端天气共造成76.5万人遇难，其中全球南方国家死亡人数占比高达91%，全球北方国家仅为9%。从人口分布来看，全球南方约30亿人口长期处于洪水、气旋、热浪等灾害高危地带。受地理环境、居住条件限制，全球南方洪水、干旱灾害致死率达到全球北方的15倍，城市灾害风险扩张速度也远超北方。

从灾害损失结构来看，南北差异同样显著。全球北方灾害损失以经济损耗为主，且灾害损失占经济体量比重偏低，即便遭遇强破坏力灾害，也难以对整体发展造成冲击。全球南方则呈现出人员伤亡惨重、相对经济损失巨大的特点，极易因灾害陷入发展停滞甚至倒退。

1990-2023年全球风暴灾害累计经济损失超2.3万亿美元，全球北方重大灾害单次损失数额庞大，但占本国GDP比重普遍低于0.5%。而多米尼克、海地等南方国家，单次灾害损失有可能超越全年GDP总量。同等强度的自然灾害下，全球南方死亡率是全球北方的9倍以上，2022年巴基斯坦洪水、2023年利比亚强风暴，均造成数千至上万人遇难，伤亡规模远高于全球北方同类灾害。更为严峻的是，全球南方普遍深陷灾害、贫困相互交织的恶性循环，六成人口依靠农业维持生计，极端气象灾害常会导致农作物大幅减产，直接动摇民众基本生计。同时，气候相关债务不断攀升，挤占了公共服务与防灾建设预算，让区域灾害脆弱性持续加剧。

灾害治理面临多重现实挑战

受多重因素影响，当前全球南方灾害治理工作面临多重现实挑战，治理短板逐步凸显。在治理体系层面，多数全球南方国家灾害管理架构碎片化问题突出，跨部门协同机制不完善，基层防灾力量严重缺位。八成以上最不发达国家尚未建成全国一体化灾害预警系统，预警信息传递普遍延迟24至48小时，而全球北方已实现预警全覆盖，可提前72小时发布精准预警。非洲国家非正规聚居区基础设施简陋，排水、抗震、防洪等配套设施缺失，再加上专业应急人才储备不足，每十万人口仅配备两至三名专业救援人员，远低于全球北方20至30人的水平，直接造成应急响应迟缓、抢险救援效率低下。

资金短缺是制约治理工作的核心难题。2025年全球南方气候适应领域资金需求达到3000亿美元，但实际到位资金不足500亿美元，资金缺口超过八成。发达国家此前承诺的每年1000亿美元气候资金未能足额兑现，且多数资金以贷款形式发放，进一步加重南方国家债务负担。资金分配结构也存在明显失衡，仅有16%的气候资金用于灾害适应建设，社区基层防灾项目更是难以获得资金支持，小岛屿发展中国家每年防灾资金需求占GDP比重超一成，仅凭自身财力根本无力承担。

在技术领域，全球灾害治理核心技术、相关专利大多被全球北方掌握，全球南方长期处于技术被动依赖状态，高价引进的外来技术往往与本地地形、气候条件适配性不足。加之全球灾害数据资源被少数国家把控，南方国家无法获取完整精准的本土灾害数据，风险研判与规划制定受到严重制约，本土流传已久的传统防灾经验也未能与现代技术融合运用，治理效能大打折扣。

放眼国际合作领域，当前全球灾害治理规则与合作体系由西方主导，全球南方国家在国际机构中的话语权不足，自身发展诉求与利益难以得到充分重视。国际人道主义援助常常附带政治条件，救援物资到位滞后，且援助多集中于应急物资补给，缺少对长期防灾能力的扶持。区域内部协同同样不足，部分跨区域防灾合作机制长期停滞，南方国家之间未能形成联防联治的整体合力。

构建公平有韧性的全球灾害治理体系

面对复杂严峻的灾害风险与治理困境，全球南方需要结合自身发展实际，依托内部改革与外部协作，探索符合自身国情的灾害治理发展路径。

首先，筑牢本土治理根基，搭建多层级、一体化的灾害治理体系。各国需立足顶层设计，整合应急、气象、水利、农业等职能部门，建立常态化跨部门协调机制，厘清中央（联邦）、地方、社区三级治理权责。重点强化基层防灾能力建设，改造棚户区、贫民区等危险区域基础设施，组建社区应急队伍，常态化开展防灾科普与应急演练，同时深度挖掘本土传统防灾智慧，将传统经验与现代防灾技术相结合，打造低成本、高适配的本土化防灾方案。

其次，拓宽多元化融资渠道，破解资金瓶颈。全球南方国家需在各类多边国际平台协同发声，督促发达国家全面履行气候资金承诺，提高无偿赠款占比。依托非洲联盟、东盟、金砖国家等区域组织设立联合灾害治理基金，整合区域内资源开展互助救灾，同时出台优惠政策引导社会资本、私营企业参与防灾基建、农业灾害保险等领域，构建政府、市场、社会协同参与的融资格局。

再次，主动打破技术壁垒，推动技术自主研发与共享共用。各区域可联合组建灾害技术研发中心，聚焦简易预警设备、抗灾建材、抗旱作物等实用领域开展技术攻关，逐步提升自主创新能力。借助多边合作框架推动发达国家落实技术转让义务，开放相关专利与技术服务，同时搭建独立的全球灾害数据共享平台，打破数据垄断，为风险评估、治理规划提供数据支撑。

与此同时，全球南方要积极重塑国际合作格局，持续提升自身在全球灾害治理体系中的话语权，在联合国、气候大会等重要场合统一立场，推动国际治理机制改革，保障发展中国家的决策权利与合理诉求。不断深化南南合作，持续推广防灾技术交流、人才培养、联合应急救援等合作模式，借鉴成熟的防灾减灾与灾后重建经验，搭建南南灾害救援联盟，强化区域应急联动能力。推动国际援助模式转型升级，摒弃不合理的附加条件，建立72小时快速应急援助机制，将援助重心从短期应急救济转向长期防灾能力建设。

除此之外，全球南方还需加快治理理念转型，推动灾害治理从被动灾后救援向主动事前预防转变，合理调整财政支出结构，加大防灾基础设施、预警系统、农业抗灾改造的投入力度。大力发展气候适应性产业，培育生态农业、绿色基建等新业态，降低经济产业对极端气候的敏感度，同步完善粮食储备、灾害保险、民生救助等社会保障体系，从根源上切断“灾害致贫、贫困加剧灾害”的恶性循环。

综合来看，全球南方灾害风险居高不下、治理难题重重，本质是全球南北发展失衡、国际治理体系不公的集中体现。推进全球南方灾害治理，既需要当地国家立足自身、补齐短板、主动作为，也离不开全球北方切实承担责任、兑现承诺。唯有全球各国携手协作，不断完善公平合理、协同高效的全球灾害治理体系，缩小南北灾害风险差距，才能全面提升全球整体防灾减灾韧性，共同守护全人类的生存与发展。（作者分别是中国农业大学国际发展与全球农业学院副教授，中国农业大学文科资深讲席教授）▲