中国吃“财政饭”的到底有多少人？除了土地财政，还有什么办法？

提到＂吃财政饭＂，大家头一个想到的多半是公务员。可要真把这三个字当全部答案，就把这事看小了。学校里的老师、医院的护士、镇上的辅警、街道办里跑腿的网格员，他们的工资源头都是财政预算。

这么算下来，吃＂皇粮＂的群体远比公务员队伍大得多。那么这碗饭到底养了多少人？最近两年学界给出的数字，比很多人猜的都要大。

去年7月，复旦大学张军教授团队在《经济学》（季刊）发了一篇论文，在财税圈引起不小关注。这篇论文测出来的核心数据是，2004年到2020年，以中间口径度量，中国财政供养人员从5212万人增加到6846万人。

在这之前，这个数字一直停留在外界推算的层面，这回总算有了相对扎实的学术口径。为什么要分口径呢？因为这个群体本身就难以一刀切。

研究者把它拆成三档:最大口径，为所有机关事业单位就业人员与离退休人员之和；中间口径，为编制内外的在职人员与退休人员之和；最小口径，是编制内的在职人员与离退休人员之和。最大口径包含了离退休人员和编外辅助人员的广义范畴，测算值为7606万人。比一个中等国家的总人口还多。

更值得琢磨的是结构变化。财政供养人员的规模增长主要源于离退休人员与编外人员的数量增加，并且层级上聚集于基层政府。2020年，供养人员中近四成并非在职人员，离退休人数已从2004年的1468万人增长到2687万人。

一句话讲清楚，在岗人员涨幅不大，退休的猛增。人口老龄化这本账，最后都落到了财政头上。

编外人员是另一个隐形的口袋。2004年我国215万编外在职财政供养人员，到2018年已经膨胀到442万，增幅超过一倍。这些人没编制，但工资也是公家发。

基层的辅警、社区工作者、政务大厅的窗口人员，多数都在这一类。编内压、编外胀，看上去像数字游戏，但财政的实际负担一点没减。

举个让人印象深刻的例子。2022年《半月谈》报道过乌蒙山区的A县情况：一年税收才4.14个亿，但光给体制内人员发工资，就要花掉26个亿，是税收的6倍多。

这样的县在中西部不是孤例。自己挣的钱连工资都发不齐，缺口靠啥补？一靠中央转移支付，二靠卖地。

问题就这么绕回到了那根最粗的支柱——土地财政。土地财政这事得从1994年的分税制改革说起。

分税制改革后，土地出让收入全部划归地方，成为地方政府有力的财政收入来源。从那以后，卖地的钱成了地方的命根子，一路高歌猛进涨了二十多年。直到2021年达到顶峰，谁也没想到，接下来就是连续四年的下坡路。

这个下坡有多陡？2025年地方政府性基金预算本级收入中的国有土地使用权出让收入41518亿元，比上年下降14.7%。这是自2022年以来连续第四年这一收入出现两位数降幅。

与2021年地方土地出让收入峰值（8.7万亿元）相比，2025年地方土地出让收入减少了约4.6万亿元，降幅达到52.3%。四年蒸发掉一半，搁哪个国家都算断崖式下滑。

地方政府感受到的寒意，比数据更直接。去年10月安徽省财政厅课题组公开发表的《财政收入支撑高质量发展匹配关系研究》一文称，安徽土地出让收入规模显著下滑，对财政收入贡献度急剧降低，形成难以填补的缺口。

从全省来看，土地出让收入占财政两本预算（一般公共预算和政府性基金预算）收入的40%以上，但2024年该项收入较峰值年份（2021年）下降近50%，形成较大收入缺口。安徽这种经济大省尚且如此，中西部那些靠卖地度日的小县日子更难。

各地分化也很扎眼。2025年地方土地出让收入状况有着明显差异化特征。比如根据各地官方数据，北京去年以卖地收入为主的政府性基金预算收入实现小幅（4.7%）增长；广东去年土地出让收入同比下降11%；河南土地出让收入同比下降27.7%。一线城市还能勉强托住，中西部基本是自由落体。

差距摆在桌面上，问题在哪一目了然。那土地财政为什么回不到过去了？根子在房地产的供需逻辑翻了个个儿。

刚需见顶，改善需求又被老龄化和少子化拽住。罗志恒团队测算过，到2035年为止的住宅用地＂成交土地出让金＂收入规模，年均金额为3.59万亿元。这个数字摆出来很现实——往后再想靠卖地养活7000多万人，已经走不通了。

那除了土地财政，还有啥别的办法？思路其实早就有，关键是落地。第一条是房产税。这事讨论了十几年，试点也搞过，但全面推开始终没动。

原因不复杂——房子是大多数中国家庭最大的资产，改革的阻力肉眼可见。从其他国家的经验看，这条路绕不开，但只能慢、只能稳，一脚踩急了容易出连锁反应。

第二条是消费税下划地方。这一步早就有实质进展。去年预算报告在部署2025年财政改革发展工作时称，研究同新业态相适应的税收制度。

围绕增加地方自主财力，适当扩大地方税收管理权限，深化地方附加税改革研究，加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方。简单讲，过去消费税大头归中央，今后让地方多分一杯羹，补一补卖地少掉的窟窿。

第三条是动财政供养人员自己。去年政府工作报告在部署2025年政府工作任务时明确提出要＂严控财政供养人员规模＂。基层已经在动手。

湖南省财政厅网站披露的《郴州财政:拧紧＂节流阀＂ 过好紧日子》一文称，2023-2025年，全市撤并机构112个，精简人员3021人，节约开支1.2亿元；2024年底市直编外人员较2023年5月减少544人，年节支超2000万元。

郴州算是中部地区的一个样本。人口小县的合并也在铺开。

在当前国家严控财政供养人员规模的政策导向下，未来几年财政供养人员数量预计将保持总体稳定，不会出现快速增长。而要控制财政供养人员规模，首先需要推进政府职能转变，进一步明确和优化政府与市场的职责边界。

山西、青海、安徽都在万人到十几万人的小县试过机构合并、编制压缩，效果有，但要因地施策，一刀切不可行。

第四条是培育新税源。数字经济、人工智能、新能源，这些行业税收涨得快。杭州2024年数字经济核心产业增加值占GDP比重已经超过四分之一，贡献的税收也在水涨船高。

中央财经委员会去年还提到要研究数字资产税、数字服务税。新口袋装满不是一两年的事，得等产业本身真正长起来。

兜底的那一手是中央转移支付。中央财政近两年安排对地方转移支付规模超过10万亿元，今年预计继续超过10万亿元，以支持地方保民生、促发展。

这笔钱体量大，是地方＂三保＂——保基本民生、保工资、保运转——能不能维系的关键。再叠加专项债和特别国债，中央正在用自己的信用空间为地方腾挪。

这盘棋的逻辑也就清楚了。短期靠中央转移支付和债务工具续命，中期靠消费税改革、人员精简、盘活资产挖增量，长期还要等房产税和新产业顶上来。

一根支柱倒下，不可能马上换一根同样粗的，只能多搭几根细的，慢慢分担。这条路没有捷径，也急不来。

对不同地区的财政供养人员进行管理时，不宜采取简单的数量严控政策，要考虑本地常住人口的流入和流出情况，以及地方财政的承受能力，因地制宜地制定政策。这话说得平实，但分寸感很重要。

改革要留温度，既不能让基层运转散架，也不能让有限的钱被无效占用。7000多万张嘴怎么吃饭，关系到我们每个人的生活质量。