【界面访谈】公路养护缺钱怪电车？专家呼吁建平台按里程收费

记者 王珍

近期，有关“油电不同权”的舆论持续发酵：燃油车主购车用油持续承担内嵌于成品油消费税的道路养护成本，新能源车辆依托零燃油消耗，长期豁免道路养护相关税费，叠加全国公路养护资金持续承压，业内对于落地“油电同权”的呼声愈发高涨。

围绕公路养护资金困局、油电用车付费公平化、道路税制改革等问题，界面新闻专访了中国人民大学财政金融学院教授李戎与全国乘用车市场信息联席会秘书长崔东树。

两位专家都认为，当下全国公路近五成养护资金缺口、四成普通公路“无力修”的行业困局，并非新能源车辆免费用路单一因素导致，而是产业发展、交通基建、财税体系叠加形成的系统性问题。此外，我国长期存在的“重建设、轻养护”偏好进一步加剧了矛盾。

崔东树表示，当前普通公路养护资金缺口超50%，电动车渗透率提升只是次要诱因，核心是传统养路财税体系与当下发展现状严重脱节。我国普通公路养护资金长期依赖成品油消费税转移支付，而新能源汽车零燃油税缴纳的特性，导致传统税基被持续压缩。同时，国内路网规模不断扩容、通车里程大幅增长，叠加建材、人工养护成本逐年上涨，养护资金需求持续攀升。此外，收费公路大量营收用于债务还本付息，严重挤压养护专项经费。

李戎进一步指出，当前公路养护资金困境，可总结为在存量资产养护高峰到来之际，以单一能源税种为支柱的融资机制，已无法适应车辆能源结构多元化与养护支出刚性增长的双重现实。

两位专家均表示，长期来看，打破公路养护资金困局，应推行基于里程的道路使用费，费率可按车辆行驶里程、车身重量等指标差异化设定。

李戎表示，合理的解决方向是构建一个与能源类型脱钩、与道路实际使用强度直接挂钩的收费机制，用“道路使用费”逐步替代成品油消费税中的养护功能。届时，燃油税中的养护功能可被完全剥离，回归其环境保护或一般消费税的属性。他还强调，改革须以公平透明为前提，实现“税负平移”，避免全社会出行总成本普遍上升——在开征道路使用费的同时，应削减燃油消费税中养护部分及车船税，使低里程家用车新旧税费大致抵消；同时，建立“道路养护基金”并专款专用、透明披露。

崔东树表示，短期可采用公共充电附加费作为过渡手段，快速补充养护资金，但这存在公平性不足的短板。长期最优方案是推行基于北斗定位的里程计费模式，依据车辆行驶里程、车身重量设置差异化费率，贴合“多用多付、重车多损、多损多缴”的路面损耗逻辑。他建议遵循分步推进原则，先对高频使用道路的营运车辆试点征收，积累经验后再有序覆盖家用车辆；对重载、高频营运车辆设更高费率，对普通家用车实行低费率，并采用梯度过渡与减免政策，确保家用车主综合用车成本不增。

以下为对话内容，经过界面新闻编辑整理。

界面新闻：目前全国普通公路每年养护管理资金需求缺口高达50%左右，有40%左右的普通公路陷于“列养但无钱养，应修但无钱修”的困境。这仅仅是因为近年来电动车渗透率上升造成的吗？您如何看待当前我国公路养护资金的整体困境？

崔东树：当前普通公路养护资金缺口超50%，电动车渗透率提升只是次要诱因，核心是传统养路财税体系与当下发展现状严重脱节，属于系统性困境。我国普通公路养护资金长期依赖成品油消费税转移支付，而新能源汽车零燃油税缴纳的特性，导致传统税基被持续压缩。同时，国内路网规模持续扩容、通车里程大幅增长，叠加建材、人工养护成本逐年刚性上涨，养护资金需求持续攀升。此外，收费公路大量营收用于债务还本付息，严重挤压养护专项经费。多重因素叠加下，四成普通公路陷入“列养无资金、维修无经费”的窘境，并非单一电车普及导致的结果。

李戎：这一困局的成因远比电动车保有量上升来的复杂，其本质是养护资金来源体系与道路使用形态之间多重结构性矛盾的集中暴露。其一，养护资金的税基早已出现持续萎缩的趋势。多年来，我国公路养护资金高度依赖成品油消费税的转移支付，但即便排除电动车的替代效应，随着传统燃油汽车节能技术的普遍应用、燃气车辆与混合动力车型的保有量增长，单位行驶里程所贡献的燃油税收入已呈逐年递减态势。电动车渗透率的快速提高，只是在既有趋势上叠加了一个更为明显的冲击因子，而非问题的起点。其二，养护需求增长与资金筹措能力之间形成了显著缺口。本世纪初大规模建设形成的公路资产，正集中进入周期性大修的高峰阶段，养护需求刚性攀升；与此同时，作为养护资金主要来源的燃油税转移支付增长极为有限，市县一级基层政府作为普通公路养护的直接责任主体，其财政保障能力普遍不足，事权与财权配置失衡，最终导致了大量路段无法获得足额养护资金。

其三，长期存在的“重建设、轻养护”偏好加剧了矛盾。在资源配置中，新增建设项目较之周期长、显性度低的预防性养护更易获得优先保障。然而，从基础设施全生命周期的成本构成来看，维护与养护支出占据的比重远超一般认知。根据有关研究，基础设施尤其是道路的完整使用周期内，累计养护资金投入往往达到新建投资的数倍，忽视养护投入，实质上在加速公路资产的价值折损，并最终形成数倍于建设成本的财政负担。因此，养护资金的稳定筹措是一个必须独立面对且长期持续的核心问题。财政学中的受益原则也指出，道路等准公共品的成本应当主要由实际使用者承担，以实现效率与公平的统一。从国际实践来看，绝大多数拥有成熟公路网络的经济体，均通过燃油税、车辆重量税或基于里程的道路使用费等机制，将养护成本直接分摊给道路使用者。

因此，当前公路养护资金困境，可总结为在存量资产养护高峰到来之际，以单一能源税种为支柱的融资机制，已无法适应车辆能源结构多元化与养护支出刚性增长的双重现实。

界面新闻：近期媒体上关于“油电同权”的呼声很高——因为新能源车绕过了传统燃油税的征缴链条。在您看来，如何解决“油电同权”是合适的？

崔东树：落实油电同权的核心是告别“烧油缴费”的旧模式，建立用路付费、权责对等的新型机制。短期可采用公共充电附加费作为过渡手段，征收成本低、落地速度快，能快速补充养护资金，但存在家充漏征、公平性不足的短板。长期最优方案是推行基于北斗定位的里程计费模式，依据车辆行驶里程、车身重量设置差异化费率，贴合“多用多付、重车多损、多损多缴”的路面损耗逻辑。改革遵循分步推进原则，先对高频使用道路的营运车辆试点征收，积累经验后再有序覆盖家用新能源车辆，彻底解决新能源车无偿占用公路资源的不公问题，实现油电车主权责统一。

李戎：所谓的“油电同权”呼声，实质是要求恢复不同能源类型车辆在承担道路养护成本上的公平性。合理的解决方向并非迫使电动车重新进入燃油税征收体系，而是构建一个与能源类型脱钩、与道路实际使用强度直接挂钩的收费机制，用“道路使用费”逐步替代成品油消费税中的养护功能。在过渡阶段，可参照美国多个州的实践经验，对电动车按年征收固定额度的道路使用补偿费，在制度层面初步确立使用者的支付义务。从长期制度演进看，应建立统一的车辆里程收费平台，对所有机动车辆按照“年行驶里程×重量系数”的标准征收道路养护费，届时，燃油税中的养护功能可被完全剥离，回归其环境保护或一般消费税的属性，“油电同权”这一争议本身将自然消解。

界面新闻：改革必然涉及利益调整，在平衡燃油车主、新能源车主、营运车主三方权益上，您认为需要遵循的原则是什么？如何打消普通家用车主“改革就是增加用车成本”的顾虑？

李戎：改革必然涉及利益再分配，首要原则是以公平透明为前提，实现“税负平移”，避免全社会出行总成本普遍上升。所谓税负平移，是指在维持公路养护总资金需求大体稳定的基础上，重新建构分摊逻辑，使更重、年行驶里程更长的车辆相对多支付，而使用强度低的家用车辆相对少支付，从而实现横向公平，自然区分低里程家用车与高强度营运车之间的负担差异。

至于打消普通家用车主对“改革即变相增加用车成本”的顾虑，关键有两点：第一，必须明确实施“先减法后加法”的配套改革。在开征道路使用费的同时，应同步或分步削减成品油消费税中专门用于道路养护的部分，以及大幅压缩乃至取消与道路使用强度关联甚弱的车船税。对于年行驶里程处于中低水平的普通家用车辆而言，新增的道路使用费与消减的旧有税费大体可形成抵消，其实际用车支出不会出现显著上升。第二，建立专款专用的“道路养护基金”和透明的信息披露机制。道路使用费全额纳入专项基金，独立核算，接受社会监督，定期向缴费者公布资金流向及其对应的养护工程，使支付义务与公共服务回报形成可感知的对应关系。

崔东树：改革平衡燃油、新能源、营运车主三方权益，首要原则是公平负担、渐进过渡、民生保底、精准分类。区分家用代步与商业营运属性，对重载、高频营运车辆设置更高费率，对普通家用车实行低费率政策。为打消车主涨价顾虑，需明确改革并非新增赋税，而是补齐公平短板——燃油车主长期承担全部养路成本，新能源车主此前无偿享有路权，改革仅实现权责对等。同时采用梯度过渡机制，家用低里程车主可享受减免政策，且通过保留部分新能源惠民政策对冲新增成本，做到普通家用车主综合用车成本不增，全程资金专款专用、公开公示，杜绝乱收费。

界面新闻：一旦开始对电车征收道路使用费，是否意味着新能源车的“政策红利期”彻底结束？届时，购置税减免、车船税减免、甚至部分城市的路权优惠（如不限行）是否需要同步调整，以实现真正的“市场驱动”？

李戎：对电动车征收道路使用费，不应被解读为政策扶持时代的终结，而应理解为政策体系从单一的产业普惠扶持走向“产业激励与养护责任分立”的规范化阶段。道路使用费的本质是基础设施养护型负担，其逻辑依据在于车辆对道路的物理损耗，与车辆的碳排放水平无关。而购置税减免、车船税减免则属于产业与环境激励型政策，其立法目的在于培育战略性新兴产业和促进减排。两类政策目标不同，不应互相捆绑。

此外，对购置税减免、车船税减免应设定清晰的技术门槛和退坡时间表，从普惠式激励转向对高能效、高技术水平车型的精准支持，以财政成本可控、产业竞争力持续提升为前提逐步退出。路权优惠作为交通需求管理工具，其存续应取决于缓解交通拥堵和改善空气质量的治理需要。在核心城区空气质量和拥堵状况未根本改善之前，可维持对零排放车辆有限度的优待；当电动车成为道路使用主体时，路权优待自然失去调节意义，应当取消。如此方能使各类政策各归其位，实现真正的“市场驱动”。

崔东树：征收道路里程使用费，不代表新能源汽车政策红利彻底终结，只是行业从培育普惠期迈入市场化规范发展期。过往购置税减免、车船税减免是为扶持新能源产业发展、助力双碳目标落地，属于产业与环保激励；而里程费是道路使用成本，二者属性完全不同，不可一概而论。后续政策需联动渐进调整，避免一刀切。购置税减免、车船税减免不宜直接取消，可实行差异化退坡，对高节能、低能耗车型保留优惠；路权优惠可短期保留、长期有序收紧。整体实现购车保有端激励、使用端公平付费，让行业彻底转向市场驱动，摆脱政策依赖。

界面新闻：海南目前已启动“自由流收费”（里程费）试点，这为其他城市提供了哪些经验？用户隐私与数据安全如何保障？

崔东树：海南作为全国新能源汽车渗透率最高的省份，率先落地自由流里程收费试点，为全国改革提供了重要参考。其经验是采用北斗无感计费模式，无需大量基建投入，技术落地成本低，且坚持“先营运车、后私家车”的渐进模式，有效降低改革阻力，验证了里程计费模式的可行性。从技术上看，北斗高精度定位技术已完全成熟，数据信息早已掌握，可实现厘米级精准计费，满足全国落地条件。但试点过程中也暴露了一些短板，比如，家用充电桩用户漏征导致税负不均，私家车轨迹隐私争议大、民众接受度不足。隐私与数据安全可通过双重机制保障，技术上实现数据脱敏、本地加密、区块链存证；制度上遵循最小采集原则，明确数据权属、独立监管，杜绝隐私泄露与数据滥用。