“五位一体”推进零基预算改革 鄂尔多斯市零基预算改革实践综述

2025年，内蒙古自治区鄂尔多斯市深入贯彻深化零基预算改革的决策部署，制定出台本地改革实施方案与配套工作指南，率先在市本级、康巴什区、鄂托克旗推进改革试点，构建起以项目标准化分类为“骨架”、支出标准建设为“标尺”、政策汇编为“纽带”、预算评审为“闸门”、改革培训为“根基”的“五位一体”市旗联动零基预算改革模式，打破“基数+增长”的传统预算编制模式，在优化支出结构、提升资金效益、保障重点领域发展等方面取得阶段性显著成效。

动因：政策与内生需求的双重驱动

自上世纪九十年代零基预算理念首次纳入我国财政管理体系以来，零基预算改革历经了从理论探索到全面推广的发展历程。2024—2025年，内蒙古自治区零基预算改革驶入快车道，启动区级项目库建设，推行“1+6+N”项目全生命周期管理，印发三年行动方案，为盟市改革划定了路线图、明确了时间表。

从鄂尔多斯自身发展来看，改革更是破解痛点、应对挑战的迫切需要。一方面，传统预算编制模式带来诸多问题，2024年相关审计报告指出，市级部门预算存在支出结构固化、标准缺失、编制粗放等问题，导致资金使用效率低下、闲置沉淀等现象，财政资源配置的科学性亟待提升。另一方面，财政收支矛盾日益凸显，2024年全市一般公共预算收入916.2亿元，同比仅增0.7%；一般公共预算支出1141.5亿元，同比增加2%，其中民生支出占比近70%，民生保障压力持续加大。同时，鄂尔多斯正处于经济转型关键期，新能源、现代煤化工等战略性产业培育资金需求激增，亟须通过零基预算改革构建“该保必保、应省尽省”的资金配置机制，以盘活存量、优化结构，为高质量发展筑牢财政支撑。

成效：构建“五位一体”的特色改革体系

面对改革要求与发展需求，鄂尔多斯市坚持问题、目标、结果导向相统一，以科学谋划定方向、以制度建设强基础、以关键举措抓落地，逐步形成“五位一体”改革框架，并取得了显著成效。

一是以项目标准化分类为“骨架”，重塑预算管理底层逻辑。项目是预算管理的基本单元。针对过去项目设置散乱、边界模糊的顽疾，鄂尔多斯市大刀阔斧重构部门预算项目分类体系，建立了“一级聚焦领域、二级聚焦职能、三级聚焦任务”的三级项目分类架构。同时按同类支出合并管理原则，整合同类型项目，杜绝交叉重复。在三级分类体系基础上，从保障优先次序、需求层次、政策属性、功能属性等维度，构建多维项目标签体系，为后续预算编审、资金配置提供清晰依据。此次项目标准化分类覆盖一般公共服务、公共安全、教育等18类领域，涉及80个市本级部门及190个下属单位，以解决项目设置散乱、资金使用碎片化等突出问题。

二是以支出标准建设为“标尺”，硬化预算约束刚性。在公务接待、差旅等党政机关常规运行支出标准基础上，填补了发展规划、宣传片制作、招标代理服务、场馆运行等领域的支出标准空白。其创新性地构建“基础标准+调节系数+动态调整”的支出标准体系，使预算编制从“拍脑袋”式的经验估算，转变为“有据可依、量化可控”的科学决策。在提升预算编制的准确性与透明度的同时，更从源头上遏制了虚高预算和铺张浪费。

三是以政策汇编为“纽带”，实现政策与项目的精准匹配。政策是预算安排的依据。鄂尔多斯市将政策梳理作为改革的基础工程，对市直80个部门的现行政策进行系统梳理，形成了包含政策全要素信息的标准化清单台账。在此基础上，一方面聚焦公共服务、产业扶持、重点建设三大领域，形成涵盖199个项目、118.3亿元资金的“重点保障事项清单”，确保“该保必保”；另一方面，识别出政策重复交叉、时效滞后、与资金安排不匹配等突出问题，并提出系统性整改意见，推动政策体系由“数量规模型”向“质量效能型”转变。

四是以预算评审为“闸门”，严把财政资金“入口关”。为确保每一分财政资金都用在刀刃上，鄂尔多斯市将预算评审作为关键抓手，选取公安、住建、水利、能源、文旅等5个重点部门及下属单位，对其2026年度200余个项目支出预算进行严格评审。评审紧扣“立项必要性、实施可行性、预算合理性、成本效益匹配性”四大维度，压减近0.7亿元的无效、非必要支出。此举不仅为财政资金“挤水分”“去冗余”，更将预算管理重心从“事后监督”前移至“事前严审”。

五是以改革培训为“根基”，凝聚思想共识与行动合力。鄂尔多斯市秉持“按需施训、精准滴灌”理念，分层分类开展专题培训。面向市级领导，解读改革顶层设计与战略意义；面向财政骨干，精讲支出标准、项目分类、预算评审等实操技能；面向预算单位人员，则手把手教授项目申报与编审实务。通过理论讲解与案例剖析相结合的方式，有效推动财政干部从“被动执行”转向“主动引领”，预算单位从“概念模糊”迈向“规范操作”，为改革的全面深化筑牢了思想与能力根基。

展望：迈向“智能+”财政治理新阶段

下一步，鄂尔多斯市将以落实党政机关“过紧日子”要求为切入点，以预算评审、财会监督、绩效评价为抓手，紧扣“向上争取、本级管理、对下支持”三方面协同发力，积极探索人工智能技术与财政管理的深度融合，推动预算管理从“规范有序”向“智能高效”跨越。

一方面，将着力拓展改革的广度与深度，推动零基预算理念从“破基数”向“优结构”实质性转变，在做好项目精细化管理的同时，强化“四本”预算统筹及非财政资金拨款管理，推动重点项目预算绩效评价、预算评审向下延伸，实现零基预算全覆盖。

另一方面，积极探索人工智能技术与财政管理的深度融合。一是推动AI赋能项目全生命周期智能管理，依托AI大模型，结合三级项目分类体系和多维标签矩阵，实现项目的“智能画像、动态追踪、精准匹配”；二是推动AI驱动支出标准动态优化与成本精准核算，推动预算编制从“经验判断”向“数据决策”转变；三是推动AI强化预算评审与绩效动态监控，对超支、绩效不达标等情况自动触发提醒，实现“事前评审—事中管控—事后评价”全链条智能监管。

来源：中国财经报