对发电企业“无证供电”行为的再认识

核心观点：

随着电改的深入，“供电业务”的含义发生了很大变化，建立在原供电业务基础上的“无证供电”相应生变，对“无证供电”的处罚也应做出调整，避免陷入刻舟求剑似的尴尬。

一、电改前，“供电业务”包含配电业务和售电业务

2015年电改前，自2005年12月1日起施行的《电力业务许可证管理规定》是电力业务许可证管理的最直接的依据。根据该《规定》（2024年修订）第四条的划分标准，“本规定所称电力业务，是指发电、输电、供电业务”，且特别指出，“其中，供电业务包括配电业务和售电业务”。

显然，配电业务和售电业务均属于行政许可的范围，统一纳入供电业务许可证进行管理，即“配售合一”。

在“配售合一”模式下，无论是配电还是售电均需取得“供电业务许可”，否则，即构成“无证供电”，均按无证供电进行处罚。

二、电改后，“售电业务”从“供电业务”中逐渐脱离

2015年电改后，售电市场率先放开，售电公司、新型经营主体、虚拟运营商等纷纷涌入，售电管理的规范体系逐步完善，“售电业务”无须再取得“供电业务许可”，“配售一体”逐步演变为“配售分离”，“供电业务”也由“配电和售电”演变为“主要指配电”。

“配售分离”模式下，“配电”需要取得“供电业务许可”，未取得供电许可却从事配电业务的行为构成“无证供电”；而电力销售行为违规，则不构成“无证供电”。

三、运营配电设施是开展“配电业务”的必要条件，应作为判断是否“无证供电”的关键

售电业务，主要体现为电力交易与结算关系，可以脱离电力设施实施，这也是绝大多数售电公司不拥有配电设施、却能够正常开展售电业务的主要原因。配电业务，在无线输电技术突破之前，必须借助电力线路、变电设备等配电设施才能完成。因此，运营配电设施需要取得“供电业务许可”，是判断能否构成“无证供电”的关键。即：投资建设运营配电设施未取得许可的，才可能构成“无证供电”，按“无证供电”进行处罚。

四、对几种典型场景的讨论

假设并网发电企业未经允许向用户供应电力的三种不同场景（经过允许的并网发电、直供电、绿电直连等不在讨论之列）：

场景1、发电企业直接向用户供应电力，专用线路等电力设施由发电企业建设运营；

场景2、发电企业直接向用户供应电力，专用线路等电力设施由用户建设运营；

场景3、发电企业经第三方向用户供应电力，专用线路等电力设施由第三方建设运营。

前述三种场景，如果发生在本轮电改前，则发电企业的行为一律认定为“违规供电”，因为无论是配电还是售电都应获取“供电业务许可”。

但电改之后，情况就不一样了：

场景1中，发电企业建设运营专用线路等电力设施的行为属于开展配电业务，需要取得供电许可，按“无证供电”处罚应无异议。

场景2中，发电企业未建设运营专用线路等配电设施，并未开展“配电业务”，只是将电能销售给了用户，而发电企业销售电能已不再需要取得“供电许可”。因此，不宜将发电企业的行为认定为“无证供电”。

场景3中，发电企业的行为与场景2相同，不同之处在于专用线路等配电设施是由第三方建设运营的，开展“配电业务”的是第三方，因此，第三方的行为属于“无证供电”。值得注意的是，随着绿电直连、微电网等新业态的出现，该种场景的比例预计会上升。

那么，在场景2、3中，发电企业的行为如何定性呢？发电企业的行为显然不合规，应予处罚。但具体违反了哪个“规”呢？发电企业行为的核心，是作为并网运行的电厂，在应该按照并网管理规定并入电力系统、接受统一调度的情况下，却擅自接入/并入了其他主体——用户和第三方——的电力网络，其性质属于不遵守发电厂并网规则、不遵守调度规则，属于《电力监管条例》第31条“（二）发电厂并网、电网互联不遵守有关规章、规则的”行为，应按该规定予以处罚。在追究行政责任的同时，电网企业还可以违反调度协议为由要求发电企业承担民事责任。

可见，不按“无证供电”进行处理并不意味着发电企业可以逃避处罚，而是让其归入正确的法律定性、适用与之相匹配的处罚；同时，也让实施违规行为的其他主体承担相应的责任。

五、结语

供电业务许可制度，是“一个供电营业区内只设立一个供电营业机构”制度的配套措施；严惩无证供电，实质是保护电网企业在供电营业区内的独家供电权，强化电网企业对自然垄断环节的独占性。但随着电改的持续深化，在培育多元配售电主体、加强自然垄断环节监管等政策推动下，增量配电网、微电网、虚拟运营商等新型配售电主体不断形成，绿电直连、源网荷储、新能源就近消纳等新模式不断出现——值得注意的是，他们大都被豁免了供电业务许可——电网企业独家供电的模式已被打破，供电营业区也由“独家供电权利”向“兜底保供义务”的方向转化。

面对多元主体供电的既成事实，如何优化供电业务许可制度、最大限度地发挥行政处罚的引导作用，是一个值得深入探索的话题。

（文/展曙光，北京市鑫诺律师事务所律师）