国务院部委的「境外」司局

2026年4月，国务院国资委的内设机构序列里，新增了一个新部门「境外国资工作局」。国资委国际合作局原局长朱凯，被任命为境外国资工作局的第一任局长。

该局整合了原本分散在国资委规划发展局、产权管理局、财务监管与运行评价局、国际合作局等部门的职能，负责指导所监管企业国际化经营和境外资产布局优化、结构调整，承担所监管企业境外资产监督有关工作，加强境外投资经营等方面风险防范化解，承担境外突发事件和危机处理有关工作。境外国资工作局目前下设四个处，即：国际化经营处、监督治理处、风险防范处、应急管理处，分别与上述这些职责相对应。

加强境外国资监管

近些年，随着中国综合国力和竞争实力的提升，特别是「一带一路」倡议的稳步推进，国有企业尤其是中央企业「走出去」不断提速，投资布局、产业规模、合作方式均日益广泛，涵盖国际并购、产能合作、海外产业园区等等，并且从传统制造业向高新技术产业升级迭代。

目前，中央企业海外资产规模已高达十几万亿元，分布在180多个国家和地区，这也对加强监管提供了更加迫切的要求。2016年1月召开的国资委负责人会议，要求「健全国资监管体系，切实加强境外国资监管」。今年5月11日，国资委专题会议再次指出：「完善国际化经营规划，更好引导中央企业抢抓全球产业链价值链重构机遇」。国资委新设「境外国资工作局」，就是适应这些现实需求的一项具体部署。

面对百年未有之大变局，单边主义、保守主义、逆全球化抬头，地缘冲突多发交织，非传统安全因素凸显，央企开展海外业务，也面临着合规审查、资产安全等多重风险挑战。境外国资工作局在加强监管的同时，也是为了加强服务和指导，为央企「走出去」撑腰鼓劲。

不仅是国资委，国务院部委里负责「境外」事务的新机构还有多个。审计署是专司经济监督的机构，被誉为国民经济的「免疫系统」。随着「走出去」战略的实施，越来越多的国有企业走出国门参与国际竞争，增强了发展活力，壮大了国有资产规模，但同时也给国资安全与效益带来了日益复杂的风险。

1999年，审计署首次在外事司下设「境外审计处」。这是审计史上第一个专门负责「境外」事务的机构。在「入世」之后，企业「走出去」迎来爆发式增长，审计业务也愈加繁重。2008年，审计署升格组建了单独的「境外审计司」。负责组织审计中央企业和金融机构的境外国有资产投资、运营、管理、负债、损益等情况，以及国家驻外机构的财务收支情况等。现任国家医疗保障局局长章轲，就曾担任审计署境外审计司司长。2018年，该机构更名「涉外审计司」，同时还负责审计国际组织和外国政府援助、贷款项目的资金使用情况。

主力服务企业「走出去」

国家发改委则设有「利用外资和境外投资司」。在改革开放之后，相当长的时间里，外资工作主要是以单向地引进外资为主。当时的国家计划委员会（1998年改为国家发展计划委员会），内设有「国外资金利用司」。

2001年，中国加入世界贸易组织。从单向的外资「引进来」，发展为与中国投资「走出去」双向奔赴。境外投资在这一时期加快发展。从早期的贸易服务、小型加工，逐渐拓展到加工制造、资源开发、基础设施、研发技术等众多领域。2003年，国家发展计划委员会，与国务院经济体制改革委员会办公室的职能整合，组建国家发展和改革委员会。现任全国政协副主席、中央改革办常务副主任穆虹，就担任过国家发改委国外资金利用司司长。

2008年，国家发改委又进行了一轮机构与职能调整。国外资金利用司，改组为「利用外资和境外投资司」，更加精准地适应对接投资双向流动的管理服务需要。主要职责包括，提出利用外资和境外投资的战略、规划及有关政策建议，按权限审核重大项目，指导协调基础设施互联互通、产能和装备制造、能源资源等领域重大项目的国际合作，承担统筹协调「走出去」有关工作。陆续出台了《企业境外投资管理办法》《民营企业境外投资经营行为规范》等法规档。

再如，中国证监会国际合作司，负责开展对有关国际组织、政府间对话、境外监管等工作，负责境内企业的境外上市审核工作，起草相关法规等。其下设有「境外上市处」。

国家税务总局，则是在国际税务司之下，设有「境外税务处」。在上世纪，中国企业和个人「走出去」，主要是一些小型商品贸易，规模小，数量少，相关的税务工作需求也较少。从世纪之交特别是「入世」之后，中企「走出去」数量增多，为了开展税务管理和服务，中国开始与许多国家签订税收协定。

2012年，国家税务总局成立了协调性机构「境外税收管理小组」，专职负责中企「走出去」的税收服务与管理。2015年，进一步设立了正式的「境外税务处」，隶属于国际税务司领导。以更好服务高水平对外开放，完善跨境税费管理、跨境投资办税服务，帮助企业解决跨境税收争议，助力「走出去」行稳致远。

2015年，中国的境外投资首次超过了外商投资，实现资本净输出，首次上升到世界第二位，其后至今一直稳居世界前三，为世界经济增长与复苏发挥越来越大的作用。2025年9月，国务院常务会议提出「要着眼于为出海企业参与国际合作与竞争提供有力支撑，进一步完善海外综合服务体系」。这正是有关财经部委建立健全「境外」工作机构的底层逻辑所在。

来源：香港经济导报

作者：马浩亮