“十五五”规划跟踪（十三）：解码存量时代的城市更新

2026 年5月15日，国务院常务会议审议通过《城市更新“十五五”规划》，这是国家层面首个专项城市更新发展规划，与2025年《关于持续推进城市更新行动的意见》形成紧密政策接力，共同构建起新时期城市更新的顶层设计体系。规划锚定“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”的现代化人民城市目标，明确未来五年核心任务、量化指标与实施路径。本期“十五五”规划跟踪，结合政策导向、行业数据与发展趋势，系统解读存量时代城市更新的战略转向，为文旅企业及行业从业者提供政策参考与实践参考。

01 城市更新上升为国家战略的根本性转向

回顾“十四五”时期，城市更新聚焦民生短板，人居环境改善成效显著。据住房和城乡建设部公开数据，我国累计改造城镇老旧小区24万多个，惠及4000多万户、1.1亿人；加装电梯12.9万部，增设停车位340多万个、养老托育等社区服务设施6.4万个；更新改造供水、燃气、供热等地下管网84万公里；打造“口袋公园”1.8万多个、城市绿道2.5万公里。

迈入“十五五”，新一轮城市更新的顶层设计轮廓愈加清晰。国务院常务会议指出，我国城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，要把城市更新摆在突出位置，坚持远近结合、突出重点，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。

从政策演进脉络看，这是继2025年中办国办发文、中央经济工作会议定调后，国家最高层对城市更新的再次战略加码，形成层层递进的政策接力。这意味着城市更新已不再是局部试点或常规民生工作，而是上升为国家顶层定调、全国统筹推进、省市落地执行的核心治理工程。

资金端的持续放量，直观印证这一战略优先级。据中指研究院统计，2025年全国城市更新相关专项债券发行超3500亿元；2026年一季度发行额接近1200亿元，已达去年全年规模的三分之一，同比增长7%。其中，城中村改造相关专项债券发行超500亿元，同比增长1.4倍。区域分布上，广东、北京、江苏、山东等经济大省发行规模位居前列。

制度层面同步完善，全国已建立“一年一体检、五年一评估”机制，覆盖城市发展多个维度。目前全国至少27个省份已出台城市更新相关部署，配套细则在加速落地。从增量扩张到存量提质，城市更新正式进入常态化、制度化、系统化推进新阶段，背后是城市发展底层逻辑的深刻重构。

02 “体检+更新”一体化的科学路径

“先体检后更新、无体检不更新”，已成为城市更新领域的一条基本准则，也是确保更新工作科学高效的前提。

城市可以看作是一个复杂的有机生命体，发展痛点、功能短板、安全隐患相互交织，通过全面、系统的城市体检，能够精准发现城市“病根”、科学匹配差异化更新方案，为后续改造提供坚实的数据支撑与决策依据。

根据全国住房城乡建设工作会议部署，2026年我国将高质量开展城市更新，重点抓好城市体检、更新试点工作，实施一批民生工程、发展工程、安全工程。住建部明确要求，地级及以上城市和县级市要全面开展城市体检工作，加快实现住房、小区、街区、城区4个维度体检全覆盖，筑牢更新工作根基。

这一部署依托成熟的实践体系支撑。据悉，全国已有297个地级及以上城市和152个县级市开展了城市体检工作，积累了相对完整的城市运行数据。从住房安全隐患、地下管网老化，到停车资源缺口、公共服务设施不足，各类“病灶”通过体检逐一精准定位，为靶向治理奠定基础。

城市体检并非简单的数据罗列，而是需要结合地方资源禀赋、发展定位与文化特色，构建定制化评价体系，开展深度诊断分析。在具体实践中，专业机构的深度参与正在成为提升体检质量的关键一环。

2023年至2025年，浙江珞拾服务2023年度达州市国土空间规划城市体检、2024年度达州市国土空间规划城市体检项目，除完成常规数据采集外，还结合达州城市特质与项目需求，拓展城市运行数据维度，为城市活力提升提供更全面的问题研判。2024年度达州市国土空间规划城市体检，以2023年为评估基准年，覆盖达州市全域，围绕安全、创新、协调、绿色、开放、共享六大维度，构建起包含100项指标的特色评价体系，系统评估城市运行状况与国土空间规划实施成效。团队通过数据分析、问题诊断与对策建议的全流程服务，为优化达州市国土空间布局、提升城市治理能力、推动城市高质量发展提供科学依据，助力达州加快建设川东北省域经济副中心和巴文化传承创新高地。

◎项目评估思路及指标体系建立

浙江珞拾《2023年达州市国土空间规划城市体检评估》

值得警惕的是，当前城市智慧化治理仍存短板。近年来，多地虽陆续搭建“城市大脑”“智慧管理平台”等数字化系统，但普遍陷入重建设、轻运营的困境。譬如，部分平台仅具备数据展示功能，没有实现赋能实际管理；智慧停车系统存在信息录入不全、设备维护缺位等问题，数字化价值难以充分释放。

城市体检释放明确信号：项目谋划需提前衔接体检成果，系统认知区域 “城市病”。以街区更新为例，体检发现的交通可达性弱、停车难、公共空间不足等问题，正是文旅项目策划阶段需优先回应的核心诉求。精准对接痛点、匹配需求，是文旅企业切入城市更新赛道、实现差异化破局的关键路径。

03 多领域重点任务划定方向

随着城市更新进入具体部署阶段，政策锚定哪些领域？地方与文旅企业如何把握确定性机遇？

“十五五”期间，城市更新紧扣民生改善文化传承生态优化产业激活等划定重点领域，明确量化指标与实施路径，构建未来五年城市更新工作核心框架，为行业指明发力方向。

多领域相互衔接、协同推进，推动城市更新从单一改造工程转向综合性系统工程。对于文旅行业而言，文化保护传承领域尤为关键从“拆”到“留”的转向，意味着一大批历史街区、老厂房、老社区将作为珍贵文化资产被重新审视。从项目谋划角度看，地方需要围绕安全韧性、民生改善、空间活化和运营提升，谋划一批能申报、能融资、能建设、能运营的具体项目。

结合上海、杭州、武汉等试点城市实践经验，老旧街区更新侧重消费场景营造，既要解决硬件破旧问题，更要平衡客流导入、业态组合、空间设计与消费需求的关系；老旧厂区更新则更偏向产业资产逻辑，聚焦低效空间再利用问题，将闲置载体转化为产业平台、运营资产，实现价值再生。

面对亿万级市场蓝海，精细化规划专业化运营属地化深耕长效化管理成为行业竞争新标尺，文旅企业还需跳出传统开发思维，向综合运营服务商转型，在规划设计、业态导入、内容运营、社区共治等维度构建差异化竞争能力。

政策信息来源：

新华社《国务院常务会议审议通过〈城市更新 “十五五” 规划〉》

《关于持续推进城市更新行动的意见》

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