尚 鸣｜公共服务与户籍脱钩：终结城乡二元结构的历史性变革

2026年5月，国务院正式印发《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》（国发〔2026〕11号）。这份文件，不是一般性政策微调，也不是简单的落户门槛放宽，而是我国运行近七十年城乡二元体制的根本性、终结性制度变革。改革的核心要义，是公共服务供给从户籍本位转向常住地本位、公共资源配置从身份绑定转向居住事实、基本公共服务从户籍特权转向全民普惠。

这一变革，触及国家治理最深层逻辑，重塑城乡关系、重构社会结构、再造发展动能，标志着长期以户籍划分权利、以身份分配资源、以城乡固化差距的时代彻底终结，我国正式迈入权利平等、要素自由、城乡融合、人的现代化发展的新阶段。

一、城乡二元体制：长期固化、根深蒂固、阻碍现代化进程

1958年《户口登记条例》颁布，城乡二元户籍制度正式确立，是特定历史条件下服务国家工业化的战略选择。建国初期，国民经济百废待兴，工业基础极度薄弱，国家必须依靠制度性城乡分割，快速完成工业化原始积累。二元体制由此形成：以户籍划分城乡、以身份锁定资源、以制度固化差距，构建“城市工业、农村农业；城市福利、农村自给；城市优先、农村依附”的基本格局。

计划经济年代，二元体制通过统购统销、价格剪刀差、人民公社等一系列制度安排，长期从农村抽取粮食、劳动力、土地等资源，为工业提供低成本支撑。农村承担粮食供给、劳动力输出、土地支持三重责任，城市集中资源优先发展工业。这种模式，在短期内快速奠定工业基础、构建工业体系，发挥了集中力量办大事的制度优势，但也埋下制度性不公、城乡隔离、身份固化、权利割裂的深层隐患。

城乡差距由此被制度锁定、代际传递：城市户籍，意味着免费教育、公费医疗、单位住房、稳定就业、退休保障；农村户籍，长期依靠土地自给、家庭养老、教育薄弱、医疗简陋。城乡之间，出生即决定命运、身份即锁定资源、差距即代际延续，形成难以逾越的制度鸿沟。

改革开放后，市场经济活力释放，人口大规模流动，亿万农民工、产业工人、服务业从业者进城务工、纳税、建设城市。然而，户籍福利捆绑始终未能松动，人进了城、身份留乡、福利悬空，形成独特的半城镇化困境。截至2025年底，我国常住人口城镇化率达67.89%，户籍城镇化率仅48.3%，2.5亿新市民长期处于人户分离、工作在城、福利归乡、贡献在城、保障在乡的悬空状态。

家庭离散、留守儿童、空巢老人、夫妻分居、异地就医难、子女教育难、安居成本高、社保异地难等问题，成为全社会普遍性痛点。城乡二元体制，从工业化工具逐步演变为现代化梗阻、公平障碍、发展桎梏，长期固化城乡差距、阻碍要素流动、抑制内需潜力、制约社会流动、拖累国家现代化进程，破除户籍福利捆绑已成为时代必然、现实必需、民心所向。

二、改革核心：以常住地为本、公共服务全链条均等、同城同权

此次改革，力度空前、覆盖全面、一步到位、不留死角，构建居住证=公共服务资格证、居住事实即权利依据、稳定贡献即福利基础的全新供给体系，六大民生领域全链条去户籍化，彻底打破户籍特权、消除身份歧视、实现全民普惠。

（一）教育脱钩：随迁子女就地入学、升学同城

长期以来，教育户籍壁垒是城乡差距的重要推手，也是家庭离散的核心原因。大量农民工子女被迫留守，全国留守儿童规模超3000万，民办教育年均学费3—5万元，沉重负担迫使无数家庭分居，教育资源分配不均进一步拉大城乡人力资本差距。新政明确，学前、义务教育、高中教育全部纳入常住地保障，居住证即可入学，就地中考、高考，公办学位应保尽保、政府兜底。改革从根本上解决教育公平与家庭离散问题，斩断贫困代际传递链条，保障随迁子女平等受教育权与发展权，让每一个孩子都能在父母身边成长、接受优质教育。

（二）社保无界：就业地参保、全人群全覆盖

长期以来，社保户籍壁垒导致上亿农民工、灵活就业人员、新业态从业者工作在城、社保在乡、异地难用、退休难转、保障缺失、风险极高。外卖员、快递员、网约车司机等新业态群体长期处于“裸奔”状态，工伤、医疗、养老风险无人兜底。新政全面取消职工养老、医疗、失业、工伤、生育保险户籍限制，在哪儿工作、在哪儿参保、在哪儿享受、全国可转移。社保跟着人走、全国统一、人群统一、待遇一致，筑牢民生安全网，保障亿万劳动者权益，夯实新业态发展根基，让每一份劳动都有保障、每一份贡献都有回报。

（三）医疗同城：居住证参保、异地直结、同权同价

过去，流动人口看病先垫付、再回老家报销、手续烦琐、排队久、报销偏低，小病扛、大病回成为常态，医疗负担沉重、健康权难以保障。尤其中老年流动人口，异地就医难直接加剧空巢老人养老困境。新政居住证即可参加城乡居民医保，跨省异地就医直接结算、报销比例同城同待遇，实现人在哪儿、医保在哪儿、待遇在哪儿，切实减轻家庭医疗负担，保障流动人口健康权益，让健康不再受地域限制、不再因身份打折。

（四）住房保障开放：新市民纳入、安居成本大幅降低

长期以来，大城市房租占收入30%—50%，户籍限制使新市民无法享受保障房，安居压力巨大、定居意愿弱、归属感缺失。高房价、高房租成为新市民扎根的最大障碍，也制约城市包容性与吸引力。新政公租房、保障性租赁住房取消户籍门槛，稳定就业+居住证即可申请，租金仅为市场价5—7折，每年可省1.5—2万元，安居成本显著降低，城市包容性、归属感、吸引力大幅提升，让奋斗者在城市有个安稳的家。

（五）就业平等：取消户籍门槛、同工同酬

过去，部分岗位、补贴、创业资源只向本地人倾斜，就业歧视普遍存在，外地人被排斥、被边缘化，劳动力流动受阻、优化配置受限。新政就业登记、技能培训、创业扶持、就业援助全面开放，同工同权、同岗同酬、同城同机会，消除就业歧视，促进劳动力自由流动、公平竞争、优化配置，让能力而非身份决定机会、让奋斗而非出身决定未来。

（六）兜底普惠：常住地全覆盖、保障弱势群体

过去，困难群体必须回户籍地申请救助，异地保障缺失、兜底碎片化，流动人口中的低收入者、残疾人、孤寡老人等弱势群体陷入求助无门、保障真空的困境。新政社会救助、养老服务、儿童福利、残疾人保障覆盖常住人口，常住地直接兜底、不留死角，不让一个困难群体被边缘化、不让一个人掉队，彰显社会公平正义，筑牢民生底线，让温暖覆盖每一个角落、让尊严惠及每一个人。

改革本质，打破身份特权、消除制度歧视、实现权利普惠，从根本上确立公民权利不因户籍、地域、出身而不同的现代治理原则，真正做到人不分城乡、地不分南北、身份不分贵贱，一律平等、一律普惠。

三、改革背景：人口、经济、社会三重深层倒逼

（一）人口结构性逆转：老龄化叠加少子化

我国进入深度老龄化+严重少子化叠加关键拐点，人口结构发生历史性、不可逆变化。60岁以上人口达3.2亿，65岁以上占比15.8%，进入深度老龄化社会；新生人口连续三年低于1000万，生育率持续走低，少子化趋势难以逆转。人口增速放缓、劳动力总量下降、老龄化加速，人口红利逐步消退、人才竞争日趋激烈。

前十人口大省仅广东、浙江正增长，人口加速向大城市、城市群、都市圈集聚，城市竞争逻辑发生根本性转变：从过去拼产业、拼招商、拼优惠政策，转向拼公共服务、拼包容性、拼宜居度、拼人才吸引力。公共服务开放，成为留住人口、吸引人才、激活人力资本、应对人口下行压力的唯一选择。

（二）经济模式转型：从投资出口到内需创新

我国经济进入高质量发展新阶段，发展动力从传统投资、出口拉动，转向内需主导、消费驱动、创新引领、以人为本。过去，经济增长依靠土地扩张、工厂建设、出口订单，人更多被视为生产要素、劳动力成本；现在，经济发展依靠消费升级、科技创新、人才支撑，人是消费主体、创新源泉、内需核心、发展根本。

长期以来，3.5亿流动人口因户籍壁垒，教育、医疗、住房、养老等刚性支出高，预防性储蓄强，消费意愿低，消费潜力被严重压制。有钱不敢花、不敢生、不敢定居，内需持续偏弱、经济循环不畅。公共服务脱钩户籍，稳定民生预期、降低预防性储蓄、释放万亿级消费潜力、激活国内大市场，构建内需主导、消费驱动、新发展格局，为高质量发展注入持久动力、培育新动能。

（三）社会公平诉求：同城不同权难持续

长期二元分割，权利不平等、资源不均、阶层固化、社会分化问题日益突出。农民工、新市民、外地人在城市纳税、贡献、建设，却长期被边缘化，教育、医疗、住房、养老等民生权益难以保障，同城不同权、同工不同酬、同命不同价的现象普遍存在。

公共服务不平等是城乡收入差距、阶层分化的核心推手，也是社会矛盾、群体对立的重要诱因。新时代推进共同富裕，起点是权利平等、底线是公共服务均等、根基是机会公平。破除户籍福利捆绑，消除身份歧视、缩小城乡差距、促进社会流动、化解社会矛盾，是新时代社会公平正义的必然要求，也是共同富裕的根本前提、民心所向。

四、改革深远影响：社会、经济、治理、城乡全面重塑

（一）社会层面：从身份社会到权利社会

户籍特权彻底终结，户口回归人口登记、身份识别的原始功能，不再是权利凭证、福利标签。农民、新市民、外地人、城里人权利平等、机会均等、尊严一致，身份不再决定命运、出身不再锁定资源、地域不再限制发展。阶层固化被打破、社会流动加速、包容性增强、凝聚力提升，社会从固化走向开放、从分割走向融合、从等级走向平等，人的主体性、自主性、创造性、尊严感得到充分尊重与保障。

（二）经济层面：内需释放、要素优化、动力增强

3.5亿流动人口公共服务均等化，每年新增万亿级消费，内需成为经济第一引擎；劳动力、人才、资本、技术自由流动、优化配置、高效集聚，全要素生产率显著提升；公共服务均等化提升全民素质、健康水平、创新能力，培育高素质人才、激发创新活力、推动产业升级，为高质量发展提供持久动力、核心支撑。

（三）城镇化：从土地扩张到人的城镇化

过去城镇化重土地、重规模、重扩张、重速度；现在重人口、重服务、重质量、重内涵。城市竞争转向拼教育、拼医疗、拼宜居、拼包容，城市群、都市圈集聚效应增强，城镇化空间格局优化、质量提升、可持续性增强，实现人地协同、城乡互补、协调发展。

（四）治理：从户籍管控到服务治理

公共资源钱随人走、地随人走、资源随人走，财政转移支付、建设用地指标与常住人口挂钩，流入地获得资源、流出地轻装上阵。地方政府从管人、卡人、限人，转向服务人、留住人、发展人，治理逻辑、考核体系、资源配置全面重构，国家治理体系和治理能力现代化深入推进。

（五）城乡关系：从单向汲取到双向融合

破除城市单向汲取、农村单向输血的旧格局，进城有保障、返乡有根基、双向自由、双向赋能。农民土地承包权、宅基地、集体收益权全部保留，进退自由、选择自由；城市资本、技术、人才下乡，农村生态、文化、资源进城，城乡互补、融合共生、共同繁荣，走出中国特色城乡融合道路。

五、结论：历史性变革、时代转折、现代化基石

公共服务与户籍脱钩，不是简单政策调整，而是底层制度革命、社会结构重塑、城乡关系重构、治理逻辑转型。它终结了70年户籍枷锁、城乡二元、身份固化，开启了权利平等、城乡融合、人的现代化新时代。

这场改革，关乎每一个人、每一个家庭、每一座城市、整个国家。它宣告：人在哪里，权利就在；住在哪里，尊严就在；贡献在哪里，价值就在。

展望未来，随着改革全面落地、纵深推进，城乡二元格局彻底瓦解，权利平等、城乡融合、共同富裕、人的现代化全面实现，中国式现代化迈入以人为核心、以人民为中心的新阶段，为全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴注入磅礴力量、开辟光明前景。

（作者：尚 鸣；来源：“浅行深思”微信公众号，修订发布；图片来自网络，侵删）