刘佐：厘清基本概念，不是文字游戏——从中国增值税起征点新规说起

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厘清基本概念，不是文字游戏——从中国增值税起征点新规说起

刘佐

中国法学会财税法学研究会副会长

国家税务总局办公厅原副主任

国家税务总局税收科研所原所长

中国税务报社原总编辑

税法中的起征点，是税制的基本要素之一，指按照税法规定的计税依据（如销售额、所得额等）征税的数量界限（起点）。计税依据的数量没有达到起征点的，免予征税；达到起征点的，按照计税依据全额征税。但是，人们对税收起征点的理解不尽相同。与税收起征点近似的概念还有税收的免征额和扣除额，有时上述3个概念会被混淆，甚至某些正式场合和权威言论也不例外。为此，本文拟以中国增值税的起征点为例，为大家简单梳理一下，谨供参考，也欢迎批评指正。

一、2025年前关于增值税起征点的规定

1993年12月13日，国务院发布《中华人民共和国增值税暂行条例》（以下简称增值税暂行条例），自1994年1月1日起施行，其中第十八条规定：“纳税人销售额未达到财政部规定的增值税起征点的，免征增值税。”据此，当月25日，财政部发布了《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》（以下简称增值税暂行条例实施细则），其中第三十二条规定：增值税暂行条例中增值税起征点的适用范围只限于个人，销售货物的起征点为月销售额600元至2000元，销售应税劳务的起征点为月销售额200元至800元，按次纳税的起征点为每次（日）销售额50元至80元（按照30天计算就是1500元至2400元）。国家税务总局直属分局（后来改称省级国家税务局——笔者注）应当在规定的幅度以内，根据实际情况确定本地区适用的起征点，并报国家税务总局备案。

2008年11月10日，国务院将增值税暂行条例第十八条修改为“第十七条　纳税人销售额未达到国务院财政、税务主管部门规定的增值税起征点的，免征增值税；达到起征点的，依照本条例规定全额计算缴纳增值税”，自2009年1月1日起施行。这个规定将规定增值税起征点的部门从财政部改为国务院财政、税务主管部门（即财政部、国家税务总局——笔者注），并进一步明确了该起征点的含义，此后上述规定未再修改。据此，2008年12月15日，财政部、国家税务总局修改了增值税暂行条例实施细则，将增值税起征点的幅度修改为：销售货物的，月销售额为2000元至5000元；销售应税劳务的，月销售额为1500元至3000元；按次纳税的，每次（日）销售额为150元至200元（按照30天计算就是4500元至6000元），与修改以后的增值税暂行条例同时施行。省级财政厅（局）和国家税务局应当在规定的幅度以内，根据实际情况确定本地区适用的起征点，并报财政部、国家税务总局备案。根据上述规定，假设货物增值税的起征点是月销售额5000元，则货物月销售额不足5000元即便4999.99元时都可以免征增值税，达到5000元时就要按照5000元征收增值税。

2011年10月28日，财政部、国家税务总局再次修改增值税暂行条例实施细则，将增值税起征点的幅度修改为：销售货物和应税劳务的，月销售额均为5000元至2万元；按次纳税的，每次（日）销售额为300元至500元（按照30天计算就是9000元至15000元），自当年11月1日起施行。从此实现了销售货物和应税劳务增值税起征点幅度的统一。

2016年3月23日，经国务院批准，财政部、国家税务总局发出《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》，自当年5月1日起执行。该通知所附《营业税改征增值税试点实施办法》关于增值税起征点的规定基本如前，并补充规定“对增值税小规模纳税人中月销售额未达到2万元的企业或非企业性单位，免征增值税。2017年12月31日前，对月销售额2万元（含本数）至3万元的增值税小规模纳税人，免征增值税。”由此扩大了增值税起征点的适用范围，即不再只限于个人。上述月销售额3万元免征增值税的规定，可以理解为起征点是月销售额30000.01元，因为月销售额3万元也可以免税。但是，上述规定只适用于营业税改征增值税试点的纳税人。

后来，为了应对新冠肺炎疫情，财政部、国家税务总局发布文件，陆续扩大了增值税小规模纳税人免征增值税的范围，加大了免征的力度，延长了免征的期限。其中，2023年8月1日上述两个部门发布的《关于增值税小规模纳税人减免增值税政策的公告》中规定：月销售额10万元以下的增值税小规模纳税人免征增值税的规定，延续执行至2027年。这项规定适用于所有增值税小规模纳纳税人。有些人将上述规定中的月销售额10万元称为“起征点”，这种说法显然不妥，因为相关税收法规中并没有这样的表述，月销售额10万元也不会征税，超过10万元即至少100000.01元时才应该征税。

二、2026年后关于增值税起征点的新规

2024年12月25日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过《中华人民共和国增值税法》（以下简称增值税法），自2026年1月1日起施行。该法中对增值税起征点的规定与原来的规定有什么变化，面临什么问题，如何处理为好，笔者试做以下简要分析。

增值税法第二十三条中规定：“小规模纳税人发生应税交易，销售额未达到起征点的，免征增值税；达到起征点的，依照本法规定全额计算缴纳增值税。”上述“起征点标准由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案。”关于增值税起征点的基本规定，从国务院制定的行政法规“升格”为全国人大常委会制定的法律；起征点标准由国务院财政、税务主管部门规定，改为由国务院规定，体现了落实税收法定原则的基本要求。

但是，在2025年12月25日国务院公布的《中华人民共和国增值税法实施条例》中，未见关于增值税起征点的规定。不过，条该例第七条规定：“自然人属于小规模纳税人。不经常发生应税交易且主要业务不属于应税交易范围的非企业单位，可以选择按照小规模纳税人纳税。”据此，自然人也可以适用增值税起征点的有关规定，不经常发生应税交易且主要业务不属于应税交易范围的非企业单位可以选择适用增值税起征点的有关规定，与过去的有关规定一致，但是将有关部门规章中的相关规定“升格”为国务院制定的行政法规了。

2026年1月30日，财政部、国家税务总局发布《关于增值税法施行后增值税优惠政策衔接事项的公告》，其中规定：自2026年至2027年，小规模纳税人发生应税交易，以一个月为一个计税期间的，起征点为月销售额10万元；以一个季度为一个计税期间的，起征点为季度销售额30万元。按次纳税的，起征点为每次（日）销售额1000元；一日内发生多次应税交易的，按日适用起征点标准。与以前的规定相比，自然人适用的起征点大幅度提高了，同时取消了省级财政、税务机关在规定的幅度以内确定本地区适用起征点的规定，有利于公平税负。笔者判断，上述公告应该是经国务院批准发布的，这个情况如果能在文中说明可能更好。

有些人说，根据财政部、国家税务总局的上述规定，在增值税法实施以后的2年之内，增值税小规模纳税人起征点的规定和过去一样，即都是10万元。这种说法显然不符合税法的规定。如前所述，过去的规定是月销售额10万元以下的增值税小规模纳税人免征增值税，即月销售额超过10万元时才征税，实际起征点是月销售额100000.01元；而现在规定的起征点是月销售额10万元，即月销售额满10万元时就要征税。别小看上述两个起征点月销售额只相差1分钱，但是税负差别很大。例如，货物月销售额为10万元时，按照过去的规定可以免税，现在依照3%的征收率减按1%征收也要征税1000元。

每次（日）销售额的起征点，从过去的300元至500元统一增加到1000元，应当说是一个很大的改进，应当充分肯定。但是，如果按照每天销售额1000元计算，一个月30天累计销售额为3万元，与以一个月为一个计税期间的起征点销售额10万元相比差距很大，应当可以考虑按照月销售额10万元折算为每日3333元，与上述月销售额10万元、季度销售额30万元起征的规定同理。

三、免征额与起征点孰优

税收的免征额与起征点有点近似，使用时也应当注意区别，不宜混同。免征额也是税制基本要素之一，指税法规定准予从计税依据中扣除、免予征税的数额。在实行免征额制度的情况下，纳税人可以先从计税依据中扣除规定的免征额，然后就其余额计算纳税。与起征点制度相比，免征额制度更为合理，因为后者可以避免前者在临界点附近税负陡升陡降的现象。例如，某增值税小规模纳税人本月销售货物11万元，按照现行规定，上述销售额超过了10万元的增值税起征点，应当按照全额和3%的征收率减按1%缴纳增值税1100元（11万元×1%＝1100元）。如果将上述起征点改为免征额，纳税人就可以先从其销售额中扣除10万元的免征额，然后就超过免征额的1万元缴纳增值税100元﹝（11万元－10万元）×1%＝100元﹞。由此可见，前者的税负是后者税负的11倍（1100元÷100元＝11），如此悬殊的税负显然不合理，应当及早调整为好。

实际上，中国现行税制中已有关于免征额的规定。例如，2024年11月29日，经国务院批准，国务院关税税则委员会发布《进境物品关税、增值税、消费税征收办法》，其中第十一条第四款规定：“超过规定免税数额的行李物品，仅对超过部分征税，但对不可分割的单件物品应当全额征税。”这项规定应该可以被其他税收法规借鉴。

笔者认为，从政治、经济、社会政策和税收管理等方面综合考虑，为了促进就业，稳定物价，改善民生，降低税收征纳成本和管理工作效率，无论是税收的起征点还是免征额，都应当适当从宽为好。

最后，说一说税收扣除额。税收扣除额与上述税收起征点、免征额也近似之处，有时也被混同，如经常有人谈论个人所得税的“起征点”问题。扣除额也是税制基本要素之一，指税法规定准予从计税依据中扣除项目的金额，如个人所得税前允许扣除的基本费用、社会保险费和子女教育支出等。中国的个人所得税制度和其他很多国家的个人所得税制度一样，并没有规定统一的“起征点”，而是采用税前分项扣除的做法。有些人所说的“起征点”，实际上指的是税前扣除额特别是每个取得综合所得的纳税人每年可以依法享受的6万元的基本费用扣除额。目前除了这个扣除项目以外，上述纳税人还可以依法享受专项扣除（包括社会保险费和住房公积金）、专项附加扣除（包括子女教育支出和赡养老人支出等7项）和其他法定扣除（如企业年金和职业年金等）；综合所得中的劳务报酬所得等，还可以另外扣除一定的费用（如取得4000元以上的劳务报酬时可以扣除20%的费用）；有些扣除项目有固定的金额标准（如可以扣除的子女教育支出每个子女每月可以扣除2000元），有些扣除项目的金额是按照一定比例计算的（如可以扣除的基本养老保险费为纳税人工资收入的8%并有规定的上限）。所以，完善个人所得税的税前扣除制度应当统筹考虑，合理设置扣除项目、方式和标准，不宜笼统地要求“提高起征点”。

笔者多年来一直力主厘清税收起征点、免征额和扣除额等基本概念，有些人认为这是书生之见，没有意义，因为公众不是专家，“起征点”的说法通俗易懂，约定俗成即可，不必咬文嚼字。我觉得此说不无道理，在一般情况下，“起征点”之类的口语表达无伤大雅，也可以理解，但是应当通过加强税法宣传和解释正确引导为好，国民税法知识的逐渐增加和税收法治观念的日益增强也不容忽视。同时，税收法规等公文和教学、研究、宣传等正式场合使用上述词语时，必须准确、规范，以免引起理解上的歧义和工作中的偏差。■

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