养老靠谁？11部门联合发文：互助养老

2026年4月29日，民政部、国家发展改革委等11部门联合印发的《关于推进互助性养老服务发展的意见》（民发〔2026〕11号）正式亮相。

这是我国首次在全国层面就如何推进互助性养老服务发展作出系统性、总体性部署。

当前，我国60岁以上老年人口已达3.23亿。

相当于整个美国的人口，或者近4个德国的人口。

在这3.23亿老人中，有多少能得到专业的养老服务？

远远不够。

《意见》明确，到2030年，具备互助服务功能的城乡社区养老服务设施覆盖率不低于70%。

从政策出台到2030年，只有4年时间。

4年，3.23亿老人，70%覆盖率。

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什么是互助性养老服务？

互助性养老服务，是指通过邻里或村（社区）居民间的互相帮扶，为老年人提供自愿性、非营利性养老服务的活动。

简单说，就是低龄老人照顾高龄老人，健康老人照顾失能老人，邻里之间互相帮助。

在中国农村，邻里互助养老有着悠久的历史。过去，农村老人靠子女、靠邻里、靠宗族，形成了天然的互助网络。

但随着城镇化加速，年轻人大量进城，农村空心化严重，传统的互助网络被撕裂。

城市呢？

城市老人住在钢筋水泥的盒子里，对门不相识，互助更无从谈起。

所以，互助性养老服务不是回归传统，而是在现代社会重建互助网络。

《意见》的核心逻辑是：政府引导、社会参与、自愿互助、普惠可及。

政府不包办一切，而是搭建平台、制定规则、提供支持，让社会力量成为养老服务的主力军。

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11部门联合发文：为什么是互助养老？

参与联合发文的11个部委是：民政部、国家发展改革委、工业和信息化部、自然资源部、住房城乡建设部、农业农村部、国家卫生健康委、广电总局、体育总局、中国残联、全国老龄办。

11个部门。

少了一个最重要的部委：财政部。

这意味着互助养老不是民政部门一家的事，而是涉及土地、住房、医疗、通信、体育、残联等多个领域的系统工程。

为什么需要这么多部门？

因为养老是一个综合性问题，涉及居住、医疗、交通、通信、精神文化等多个维度。

比如，自然资源部负责养老服务设施用地；住房城乡建设部负责老旧小区适老化改造；卫生健康委负责医养结合；体育总局负责老年人体育活动。

地方政府负总责，民政部门牵头协调，各部门按职责分工落实。

但政策从中央到地方，从文件到落地，中间隔着千山万水。

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2030目标：70%覆盖率背后的雄心与焦虑

《意见》明确，到2030年，具备互助服务功能的城乡社区养老服务设施覆盖率不低于70%。

到2035年，互助性养老服务组织化程度进一步提高，服务支持体系进一步健全。

目前我国城乡社区养老服务设施覆盖率远低于这个数字。农村尤其薄弱，很多村庄连一个养老服务点都没有。

从现在的水平到70%，4年时间，意味着每年要新增数万个养老服务设施。

这不是简单的盖房子。

每个养老服务设施需要：场地、设备、人员、资金、管理制度。

场地从哪里来？城市里寸土寸金，农村里空心化严重。

人员从哪里来？养老服务人员短缺是全国性问题，农村更是招不到人。

资金从哪里来？政府财政有限，社会资本观望，老人自身支付能力弱。

70%的目标，雄心勃勃，但实现路径并不清晰。

《意见》提到了多种筹资渠道：政府投入、村集体出资、社会捐赠、老人自筹。

但这些渠道在现实中都面临困难。

政府投入要看地方财政状况；村集体出资要看村集体经济实力；社会捐赠要看企业和社会组织的意愿；老人自筹要看老人自身的经济条件。

在农村，很多老人每月养老金只有100多元，让他们自筹养老服务费，不现实。

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国际经验：日本互助养老的启示

日本是老龄化程度最高的国家之一，在互助养老方面积累了丰富经验。

20世纪70年代，日本开始探索超越家庭的新型互助养老模式。

2000年，日本实施长期护理保险制度，为互助养老提供了制度保障。

日本的互助养老有几个特点：

第一，法制化。日本有一整套养老法律体系，从《老人福利法》到《长期护理保险法》，为互助养老提供了法律依据。

第二，专业化。日本的互助养老不是简单的邻里互助，而是有专业社工、护理人员参与的专业服务。

第三，多元化。日本的互助养老形式多样，有社区嵌入式、日间照料、居家访问、短期入住等多种模式。

第四，社会化。日本的互助养老不仅有政府参与，还有大量社会组织、企业、志愿者参与。

中国的互助养老可以借鉴日本经验，但也要看到差异。日本是发达国家，人均GDP是中国的数倍，养老投入能力更强。日本的社会组织发达，志愿者文化成熟，中国在这方面还有差距。所以，中国的互助养老不能照搬日本模式，而要探索适合中国国情的路径。