生态综合补偿的“综合”之处——《推进生态综合补偿实施方案》专家解读文章之二

我国实施生态保护补偿20多年来，已经在森林、草原、湿地、荒漠等8个重要领域和重点生态功能区等重点区域开展了大量的生态补偿，中央财政每年投入2000多亿元、地方财政每年投入600多亿元来实施各类生态补偿项目，落实生态保护补偿政策，使中国成为世界上生态保护补偿政府资金投入最多、项目规模最大、覆盖领域最广的国家。与此同时，统筹协调各类生态补偿政策的必要性，以及提高生态保护补偿综合效益的重要性都日益增强。近日，国家发展改革委会同财政部共同印发的《推进生态综合补偿实施方案》（以下简称《方案》）在这些方面做了部署，这是继2024年颁布《生态保护补偿条例》之后国家层面关于生态保护补偿工作的最新政策，将推动我国生态保护补偿工作提质增效，更上一层楼。

生态综合补偿强调在重点区域和重要生态系统统筹运用各类生态补偿政策，以提升生态保护补偿综合效益。《方案》中生态综合补偿之“综合”主要体现在以下方面。

一是补偿区域聚焦。《方案》提出加强重点区域的生态保护补偿政策，引导各类生态保护政策在重点区域的协同和配合。《方案》中列举的重点区域包括三类，一是重要水源区，二是自然保护地，三是重点生态功能区。重要水源区方面，长江、黄河等大江大河作为中华文化发源地和沿江沿河多省亿万城市人口的饮用水水源区，一直是国家生态保护和补偿的重要区域，财政部和国家发展改革委等五部委2025年还发布了《关于深入推进大江大河干流横向生态保护补偿机制建设的实施方案》。新安江、潮白河等区域性重点流域是人口聚集区的重要水源区，丹江口水库、密云水库等重要水源区的汇水区跨若干省份，这些都是生态综合补偿的重要水源区。自然保护地约占我国陆域国土面积18%，是我国生态产品的核心产区，涵盖了我国重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值，是生态保护的主要对象。重点生态功能区面临更突出的保护与发展的矛盾，是我国生态保护补偿的重点区域，目前每年有1000多亿元的国家重点生态功能区财政转移资金实施区域生态补偿。

二是补偿与发展协同。生态保护补偿的受偿区通常是经济发展相对落后的区域，补偿作为输血功能要与培育地区发展内生动力的造血功能相协同，通过补偿促进区域绿色发展。例如，《方案》在国家公园生态保护综合补偿中，要求“坚持生态保护、绿色发展、民生改善相统一”；在自然保护地生态综合补偿中，提出“划定适当区域推动生态旅游、休闲康养、科考科普融合发展”；在重点生态功能区生态综合补偿中，要求“因地制宜发展生态产业”，并且提出培育壮大生态产业经营主体，“实施生态品牌精品培育计划，集中培育一批知名度高的生态产业品牌”；在森林生态综合补偿中，提出“建设特色产业标准化生产基地”；在草原生态综合补偿中，提出“发展生态循环畜牧业”；在湿地生态综合补偿中，鼓励“有条件的地区自主探索湿地保护与生态农业、渔业、牧业融合发展”；在荒漠生态综合补偿中，提出“推广‘光伏+治沙’等产业模式”；在耕地生态综合补偿中，推广“种地养地和综合治理相结合的生产技术模式”；在生态脆弱欠发达地区生态综合补偿中，要求完善“群众增收的支持政策和帮扶措施”，“优先为有劳动能力的农牧民特别是防止返贫致贫对象、需要接续帮扶的原建档立卡脱贫人口提供就业岗位和增收途径”。所有这些措施都体现了生态综合补偿在保护与发展方面协同融合的内在要求。

三是纵横结合和要素综合。《生态保护补偿条例》提出我国生态保护补偿的三大机制包括财政纵向补偿、地区间横向补偿和市场机制补偿。在流域生态综合补偿中，《方案》要求纵横结合推进补偿机制建设，在大江大河流域补偿中要求央地结合，既有中央层面建立统一的流域补偿机制，又鼓励流域地区自主协商开展横向补偿。这实际上肯定了流域补偿中的“闽江模式”，即在涉及多个补偿受偿主体的流域补偿中，上级如省级资金投入代表了纵向补偿，平级如地市级资金筹集代表了横向补偿，补偿资金在平级受偿主体间的分配体现各自生态保护的努力和成效。同时，在流域生态综合补偿中，《方案》要求逐步纳入更多补偿要素，稳步推动将常规水质指标以外的特征污染物、水量、水生态指标，以及流域功能定位、供水安全等列为补偿要素。这肯定了流域补偿中“新安江模式”的创新迭代，新安江流域生态补偿的判定依据，已经从过去的水质补偿指数，演变为目前融合多要素的补偿指数。

四是多元补偿方式并举。积极探索运用多元化的补偿方式，是生态综合补偿的另一表现。例如，《方案》提出充分发挥对口协作机制作用，依托既有产业园区开展共建共营，推动适宜产业转移承接、绿色科技成果转移转化等。《方案》强调充分发挥市场化生态补偿机制，推进碳排放权、用水权、排污权、碳汇权益等市场化交易，并鼓励引导与自然资源利用密切相关的企业和其他社会资本建立市场化运作的生态保护补偿基金。这肯定了新安江—千岛湖生态环境共同保护合作区在新安江流域保护补偿方面的探索成果，围绕新安江流域保护，上游安徽和下游浙江已经从之前单一的资金补偿，升级到对口协作、共建园区、产业协作、人才交流等多元化补偿新阶段。

五是政策配合和部门协作。我国8个主要领域的分类生态保护补偿政策在重点区域落地时若能形成合力，会极大提高补偿资金的综合效益，这就需要加强政策实施部门的协作。为此，《方案》提出国家发展改革委和财政部这两个牵头部门加强统筹指导，协调解决生态补偿工作中跨部门、跨行业、跨区域的困难问题。同时，生态保护补偿政策若能有相关政策密切配合，也将提高补偿资金的综合效益。为此，《方案》提出中央投资对重点生态功能区符合条件的基础设施和基本公共服务设施建设予以倾斜，引导金融机构为符合条件的生态产业项目提供绿色信贷、绿色保险、绿色债券等金融产品和服务。

总之，《方案》在重要生态系统纵向补偿、重点地区间横向补偿、市场化多元化补偿等方面，都要求加强生态补偿的综合性，提出了推进生态综合补偿的方式方法，为完善生态综合补偿机制指明了方向。在我国国民经济和社会发展“十五五”规划开局之年，在乡村振兴与脱贫攻坚有效衔接五年过渡期收官后常态化帮扶开始之年，在完善多元化生态补偿机制的关键一年，《方案》出台恰逢其时，可为完善生态保护补偿机制，推进生态综合补偿在各重要领域和重点区域的实施提供及时指导。

（作者靳乐山 系中国生态补偿政策研究中心执行主任，中国农业大学人文与发展学院教授）