特朗普，“退了一万亿”

当地时间2026年5月13日，重型卡车制造商奥什科什公司、玩具制造商Basic Fun等均表示，已收到被美国最高法院裁定为非法的《国际紧急经济权力法》（IEEPA）相关关税退款。

从4月20日开始，美国海关与边境保护局（CBP）正式开放综合申报处理系统（CAPE），允许进口商申请退还此前白宫依据IEEPA征收的关税。按美国海关向最高法院披露的数据，受影响的进口商超过33万家，涉及5300多万票进口货物，预计退款总额约1660亿美元（约合人民币1.13万亿元）。约两周时间里，已有5.6万多家进口商完成申请退税登记，包括利息在内，可退金额约1270亿美元。

退款程序在5月11日后进入实质支付阶段。退税处理系统共收到约12.6万份退税申报，其中8.7万份通过文件校验。预计退款本金和利息约354.6亿美元。

这一轮关税退款的直接背景是美国最高法院在2月20日以6比3裁决判定，《国际紧急经济权力法》未授予总统单方面征收关税的权力。关税本质上属于征税权，原则上应由国会明确授权。该法案可以用于冻结资产、限制交易和管制特定跨境经济活动，却没有明确写入“征收关税”的权限。总统不能仅凭国家紧急状态，把经济制裁工具扩大为普遍征税工具。

最高法院做出判决后，白宫又试图转向《1974年贸易法》第122条，用“国际收支赤字”解释新的10％全球关税。但这一路径同样受到质疑。第122条产生于布雷顿森林体系瓦解、美元固定兑换黄金安排终结后的国际货币动荡时期，原本针对的是短期、严重的国际支付危机，允许总统在150天内征收不超过15％的临时进口附加费。如今美国面对的是长期货物贸易逆差和产业竞争问题，而不是尼克松总统“金本位”时期那种美元汇兑与清偿危机。

这两类关税加征，目标相近，但法律依据不同。前者的问题在于紧急经济制裁法不能被扩大为普遍征税工具；后者的问题在于，长期贸易逆差能否被解释为第122条所要求的“根本性国际支付问题”，这一点目前仍在法院审理中。

停靠在美国加利福尼亚州长滩港的集装箱货轮。图/视觉中国

谁能拿到退款？

时间回溯至2025年4月，对等关税方案由美国总统特朗普在白宫宣布。基础方案几乎涉及全球所有对美贸易国家和地区，大致分为两层：多数国家和地区适用10％的基础税率；被美国认定为贸易逆差较大，“贸易安排不够对等的经济体”则适用更高税率。

通俗而言，这是美国用关税手段重新计算全球贸易成本，试图迫使贸易伙伴让步，并推动企业把生产和采购环节重新转回美国本土，再工业化缩小贸易逆差。过去40年，美国市场开放度较高，消费者和全球化零售体系从中获益。随着贸易全球化和本土产业空心化问题日益严峻，内部实体经济可持续发展的不平衡性导致美国本土制造业流失和长期货物贸易逆差。特朗普上任以来，试图用关税手段重新改写美国与贸易伙伴之间的成本分配关系。

近期在接受美国消费者新闻与商业频道（CNBC）采访时，特朗普称“会记住那些不申请退款的企业”。这句话表面上是在鼓励企业放弃索赔，实际反映出白宫面对司法败诉后的被动处境。过去一年，特朗普政府反复强调关税由他国贸易伙伴承担，是保护美国制造业和财政收入的工具。如今退款对象却是美国本土进口商，等于把关税成本重新拉回美国国内账本，但是已经为此付出额外支出的消费者并无明确渠道获得补偿支付。

据报道，玩具制造商Basic Fun已确认收到约40万美元退款，但其申请总额约740万美元，到账部分还不到一成。家电进口商 Danby则表示尚未收到退款，却已有客户要求分享退款。更大的争议出现在零售端。美国消费者已在西雅图联邦法院起诉亚马逊（Amazon）零售平台，称平台曾把关税成本转嫁到商品价格，如今若不向消费者返还相关收益，可能构成不当得利。类似压力也开始出现在好市多（Costco）、耐克（Nike）、联邦快递（FedEx）等企业身上。

2月20日，美国最高法院裁定《国际紧急经济权力法》（IEEPA）相关关税退款为非法。图/IC

退税涉及的诸多环节，究竟该由谁最终消化？

紧急关税和对等关税推行后，美国进口成本、企业定价和消费者物价均出现明显反应。2025年美国CPI上涨2.6％，PPI上涨3.0％，其中商品PPI上涨2.5％，服务PPI上涨3.2％。虽然价格没有出现失控式上升，但关税带来的进口成本已通过进口商、批发商、零售商和最终消费者之间的价格链条，逐步转化为美国国内成本压力。

根据公开信息，能直接申请退款的主要是登记进口商及其授权报关代理人，并非普通消费者，也不包括所有在生产供应链中承担成本的企业。登记进口商是在美国海关系统中负责申报、缴纳关税并承担合规责任的主体。只有这一主体或当初负责申报的持牌报关代理，通常才可以通过自动化商业环境系统（ACE）中的综合申报处理系统提交退款申请。相关退款可能在处理后45至60天发放。

问题在于，关税成本过去一年已沿着供应链被拆分。大部分由进口商承担，也有一部分被零售商转嫁给消费者，其余部分通过订单价格逆向传递给海外供应商。按目前退款机制，消费者能否拿到退款，仍是争议最大的部分。这主要取决于双方自身安排、合同约定以及后续法律压力。

系统性错配

过去一年，白宫一直把加征关税解释为保护本国制造业，增加财政收入的手段，也受到“让美国再次伟大”（MAGA）支持者的拥护。

2025年7月，美国财政部长斯科特·贝森特在白宫内阁会议上称，美国当年已获得约1000亿美元关税收入，全年可能超过3000亿美元。相关数据则显示，2025年全年美国国土安全部通过海关关税、税费和相关费用共收取约2870亿美元，上述费用收入同比增长约192％，处于历史高位。8月22日，白宫又援引国会预算办公室的估算称，若特朗普关税政策维持十年，美国债务总赤字最高可减少4万亿美元。关税由此不再只是贸易谈判工具，也被包装为减少债务赤字和重塑财政收入结构的手段。

现在，相关关税被判缺乏授权，美国政府又要向本国进口商退还上千亿美元。关税议题很难按党派理念纷争简单切开，国会两党的分歧也在扩大。支持高关税路线的共和党人，仍会把关税视为重建制造业的筹码。民主党陷入两难处境，一方面可以批评关税推高生活成本，另一方面又不愿在制造业州被贴上反对自由贸易保护的标签。

亚马逊在美国的一处物流中心。美国消费者向法院起诉亚马逊零售平台，称平台曾把关税成本转嫁到商品价格，若不返还则可能构成不当得利。图/视觉中国

更关键的是，特朗普团队并未放弃关税路线。最高法院2月20日作出判决后，特朗普当天即表示将启动依据《1974年贸易法》第301条的调查，以寻找更稳固的法律支持基础。3月11日，美国贸易代表办公室（USTR）正式启动针对16个主要贸易伙伴的“301调查”，试图以产业过剩和不公平贸易行为为由，绕过美国最高法院限制，重建长期关税工具。

另一方面，2026年美国中期选举走势并非直接受关税退税影响，但它很可能成为共和党和民主党争取选民时反复引用的案例。过去一年，美国居民面对商品、能源、住房和信贷成本的多重挤压。2026年一季度，CPI同比上涨2.7％。如今，政府要把巨额款项退还给进口企业，普通消费者却未必直接获得补偿。这种政策结果与家庭账单之间的反差，容易形成新的政治选举压力。

美联社—美国全国民意研究中心在4月中旬的调查显示，特朗普总体施政认可率降至33％，低于3月的38％。在生活成本问题上，只有约1/4受访者表示认可，约3/4受访者认为美国经济状况较差。该调查还显示，独立选民中只有约两成认可特朗普的经济表现，共和党选民对其经济政策的认可也从3月的74％降至62％。事实上，选民对日常生活价格和实际收入带来购买力的变动感受更直接，也更会波及票仓的变动。

相关研究机构4月公布的调查显示，66％的美国注册选民支持向消费者发放每人2000美元的关税支票补贴。如果必须在企业和消费者之间选择，78％的受访者认为退款应发给因涨价承担成本的消费者，只有9％受访者认为应该返还给企业。

事实上，这一轮预期总额达1660亿美元退税背后的政治含义，已经超出关税系统在技术层面重新核算本身，更深层暴露了美国贸易政策的系统性错配，以及长期产业空心化造成的结构性发展失衡态势。

（作者系伦敦大学亚洲和非洲研究院研究员）

发于总第1236期《中国新闻周刊》杂志

杂志标题：特朗普政府的“万亿退税”

作者：薛子敬

编辑：徐方清