中欧法律的又一次正面交锋

5月15日，司法部发布2026年第5号公告：明确认定欧盟针对同方威视的跨国调查属于“不当域外管辖”，并要求任何组织和个人不得配合欧盟的这次调查。这是《反外国不当域外管辖条例》出台一个多月后，第一次真正意义上的出手，正面对撞的是欧盟《外国补贴条例》（FSR）。

FSR是近年来欧盟推出的一个新规，核心思想是非欧盟企业如果拿了本国政府的补贴，再跑到欧洲市场竞争，就容易形成“不公平优势”，所以欧盟有权调查和处理。

和欧盟传统上对中国使用的反倾销、反补贴不同，FSR更像是一套专门针对中国经济结构设计的新型监管工具。因为在FSR的定义里，“外国补贴”这个概念被扩大到了非常夸张的程度。不是只有政府直接发钱才算补贴。你从中国国有银行贷款、地方政府给税收优惠、甚至企业向国企买电、买钢材，只要欧盟认为价格“不符合市场条件”，都有可能被认定为外国补贴。

而中国经济本身的特点，就是国有经济占比很高。很多大型中国企业，无论是融资、采购还是基础设施配套，几乎都绕不开国企、国有银行和地方政府。结果就是，在FSR框架下，中企很多正常的经营活动，都可能天然带着FSR下的补贴嫌疑。

更麻烦的是，FSR的申报要求极其庞杂。如果一家中国企业想参与欧洲的大型并购，或者竞标大型公共项目，就必须主动申报过去三年内，整个集团从非欧盟政府获得的所有“财务资助”。这里的“整个集团”，不仅包括欧洲子公司，还包括中国总部，以及全球所有关联公司。

例如，一家中国车企如果想在欧洲收购一家工厂，可能需要把过去三年里，和地方政府、国有银行、国企之间的大量交易记录全翻出来，整理、翻译，再交给欧盟审查。这里面的合规成本、律师费和尽调费用，是很高的成本。

FSR最让企业紧张的还不是申报，而是它背后的调查权力。欧盟委员会不仅可以要求企业提供大量内部材料，还可以直接进行突击检查，调取邮件、账本和内部数据。如果企业拒绝配合，或者欧盟认为你提供的信息不完整，轻则面临巨额罚款，重则可能被禁止参与欧洲市场的并购和公共采购。

正是由于上述特点，FSR的威慑力已远超一般意义上的监管工具，实质性影响中国企业在欧的生存空间。很多时候，欧委会甚至不需要真的开出罚单。只要它宣布“启动深入调查”，很多中国企业自己就先扛不住了。因为FSR调查不仅繁复缓慢，而且几乎是抄家式的。企业不仅要不断提交材料，还要面对数据泄露、商业机密外流、高管邮件被翻查等风险。与此同时，并购和招标审批还会被无限拉长。对于企业来说，时间本身就是成本。很多项目拖着拖着，最后即便没被正式处罚，也已经失去了商业价值。

这几年，中国企业的很多项目因为FSR调查黄了。比如中车在保加利亚的高铁项目、隆基在罗马尼亚的光伏项目等，欧盟刚开始深入调查，中企为了止损，干脆直接退出竞标。欧盟不用真的下重手，也不用正式禁止你进入市场，仅靠调查本身，就已经达到了把中国企业劝退的效果。

虽然FSR在纸面上说针对的是所有非欧盟国家企业，美国、中东、日本企业理论上也适用，但从现实执法看，几乎所有重点案例都集中在中国企业身上。

中车、隆基、上海电气、同方威视、金风科技……被盯上的，基本全是中国已经形成明显竞争优势的行业：高铁、光伏、风电、安检设备。这些行业的共同特点是，中国企业在成本、供应链和产业规模上，已经把很多欧洲本土企业压得非常难受。所以FSR表面上是反补贴，本质上更像欧洲的新型产业保护工具。以前欧洲主要靠反倾销、反补贴、碳关税，现在则开始通过更复杂的法律和合规工具，提高中国企业进入欧洲市场的成本。

同方威视案把中欧围绕FSR的矛盾彻底推到了台面上。2024年4月，欧盟官员突然突击检查了同方威视在波兰和荷兰的办公室。本来“黎明突击”在欧盟竞争法调查里就很常见，但这次最敏感的地方在于：欧盟不仅要查欧洲办公室的数据，还要求调取高管邮箱里的内容。

问题是，这些邮箱服务器很多其实都在中国总部。

同方威视一下就陷入了两难。因为按照中国的数据安全、保密等法律，很多境内数据根本不能直接交给外国政府。但如果拒绝配合欧盟调查，又可能面临巨额罚款甚至市场禁入。

后来同方威视向欧盟法院申请暂停交数据，但欧盟法院态度非常强硬。大概意思是：只要你在欧洲经营，只要欧洲办公室的电脑能登录这些邮箱、能访问这些数据，那欧盟就有权要求你提供。不能因为中国法律限制，就拒绝配合欧洲调查。这样一来，同方威视就变成了“夹心饼干”：交，违法；不交，也违法。

司法部这次公告，实际上就是中国政府正式下场了。它释放了三层信息：

第一，中国认为欧盟这类调查已经不只是普通市场监管，而是开始越界。你可以调查欧洲市场里的商业行为，但不能借着FSR的名义，直接把调查权延伸到中国境内服务器和数据系统。

第二，中国正式发出了“阻断禁令”。也就是说，任何组织和个人，都不得配合欧盟这次涉及境内数据的调查要求。这不仅针对企业本身，也包括律师、技术人员、合作机构等。

第三，也是最关键的一点：中国开始给企业提供“国家层面的法律挡箭牌”。

过去企业在欧洲法庭上，经常只能自己解释：“中国法律不允许我交数据。”但这种说法，对欧洲法院来说说服力有限。现在不同了。司法部正式发布公告后，企业就可以明确表示：不是企业自己不想配合，而是中国政府已经正式禁止。

司法部发言人问答最后那层意思很明确：欧盟可以查补贴，但如果继续绕开中国政府，直接向中国境内数据和服务器伸手，中方后面还会有进一步的反制工具。

那么，这次中国司法部已经正式发出禁令，欧盟法院会不会因此退一步？

答案恐怕没有那么乐观。从欧盟过去的大量案例看，只要企业拒绝提供核心数据，欧盟委员会通常会按照“现有事实”作出最不利推定。

欧盟法院也支持这种做法。因为在欧盟竞争法、反补贴和贸易调查体系里，长期都存在一种很强的“配合义务”逻辑。企业如果不能充分配合调查，欧委会就有很大自由裁量空间，可以直接采用对企业最不利的数据、推定和结论。在法律上，这套做法叫“可获得事实”（Facts Available）。说白了就是：你不交材料，我就用我手里能找到的材料直接推定，而且通常还是按对你最不利的方式来推。

过去十几年，中国企业其实已经在欧盟这个规则下吃过很多亏了。最早的典型案例之一，是2010到2011年的铜版纸反补贴案。

当时欧盟调查中国造纸企业，要求中方提供企业贷款背后的详细风控评估、内部审批流程等银行资料。中方银行因为涉及保密要求，没有把底层材料全部交出去。

欧委会的反应非常直接：既然你不给我真实数据，那我就不用你的数据了。

随后，欧委会直接找了外部市场的一套更高利率作为替代基准，比如台湾地区一些信用评级较低企业的融资利率，然后据此反推：中国企业获得了“异常低息贷款”，因此构成巨额补贴。

中国企业后来上诉，但在欧盟普通法院败诉。

这个案子真正影响深远的地方在于，法院实际上确立了一个非常强硬的原则：只要企业或者相关机构不充分配合调查，欧委会就有权依据“现有事实”直接作出认定，而且没有义务帮企业寻找更公平、更精准的数据。

类似逻辑，在后来的中欧光伏大战里再次出现。

2012到2017年间，欧盟对中国光伏企业展开大规模双反调查。其中一个核心争议，就是中国国有银行贷款和中国信保的数据。中方当时明确提出：很多内部资料受到中国法律和保密规则限制，确实无法直接提交。这个逻辑，其实和今天同方威视案非常像。

但欧盟的态度依然很强硬。欧委会明确表示：任何国家的国内保密法，都不能成为拒绝配合欧盟反补贴调查的理由。既然你不交，那就按“不合作”处理。随后，欧委会直接启动“不利推定”，用对中国企业最不利的数据和假设进行计算。后来案件进入司法复核阶段，欧盟法院基本全面支持了欧委会的做法。

再就是2017年的热轧扁平钢案，当时几家中国国有银行拒绝向欧委会提供贷款审批、风险评估等底层资料，理由是受到中国监管规定和保密条款限制。

欧委会的回应也很简单：既然你不交，我就无法判断这些贷款是不是市场化贷款。既然无法判断，那我就默认它不是市场化的。于是直接启动相关条款，用“现有事实”替代认定，最终将这些贷款认定为违规补贴。

这里其实能看出欧盟一套非常固定的逻辑：你说中国法律不允许交？可以。但那是你自己的问题，不影响我继续推定你存在补贴。也就是说，中国法律里的“保密义务”，并不会自动成为欧盟调查中的免责理由。很多时候，它反而会直接触发欧盟的“不合作推定”。

到了2020年和2023年的玻璃纤维织物案，这套逻辑已经比较成熟了。

当时，中方银行和中国信保再次以监管要求、商业机密等理由，拒绝提交授信审批、治理结构等核心材料。

结果2023年，欧盟普通法院再次站在了欧委会一边。法院的整体逻辑，大概可以概括成三步：

第一，欧委会自己认定这些资料属于“调查必需材料”；第二，不管企业援引什么中国法律、保密规则或者监管要求，都不影响其被认定为“没有充分合作”；第三，一旦程序上构成“不合作”，欧委会就可以直接在实体结论上作出对企业最不利的推定。

所以总结下来，欧盟在这类问题上的态度，其实比很多美国法院还要强硬。美国法院有时至少还会认真讨论一下“国际礼让”、国家利益冲突这些问题；但欧盟这套贸易和补贴调查体系，更强调的是企业必须全面配合调查。它的逻辑非常简单粗暴：你交不出我要的数据，我就默认你有问题。然后再基于这个前提，给你开高额反补贴税、罚款，或者直接把你排除出欧洲市场。

值得关注的是，这种法律冲突并不只是发生在中欧之间。欧美自己也就这种问题打过很多年，很多今天中国企业正在经历的事情，欧洲企业几十年也吃过美国的亏。

最经典的案例，就是1987年的“Aérospatiale案”。一架由法国Aérospatiale公司制造的直升机，在美国爱荷华州坠毁。遇难者家属随后在美国联邦法院起诉这家法国企业，并要求它按照美国民事诉讼规则，交出位于法国境内的设计、制造和质检文件。

问题在于，法国当时有一部非常有名的《阻断法》。这部法律明确规定，未经允许向外国司法机构提供商业和技术文件，可能构成刑事犯罪。

法国公司的态度很明确：既然法国法律禁止，那美国法院就不能直接要求法国企业交数据。如果美国真想取证，就应该走《海牙取证公约》的正式程序，由美国向法国政府提出司法协助请求，再由法国政府决定哪些能给、哪些不能给。

但这个案子后来一路打到了美国最高法院，而最高法院的态度非常强硬。它不仅没有因为法国法律而退让，反而定下了后来几十年影响全球跨境诉讼的几条核心原则。

第一，《海牙取证公约》不是必须优先走的路径。美国最高法院明确表示，美国法院没有义务一定先通过国际司法协助程序取证。只要外国企业进入了美国法院的管辖范围，比如在美国做生意、在美国卖产品、或者在美国被起诉，美国法官就可以直接依据美国国内程序要求你交材料。

第二，外国“阻断法”不能限制美国法院的权力。哪怕外国法律明确禁止企业向美国交数据，甚至违反后可能承担刑事责任，美国法院也不会因此自动放弃取证。换句话说，美国法院的逻辑是：你们国家内部怎么规定，是你们自己的问题，但不影响我美国法院继续要求你配合。

第三，美国最高法院提出了后来非常著名的“利益平衡测试”。理论上，法官需要在美国司法利益和外国主权利益之间做平衡，看起来似乎很公平。但后来的实践证明，美国法院绝大多数时候都会认为，美国诉讼程序获取证据的利益更重要。

从那以后，欧洲企业逐渐发现，仅靠本国法律里的“禁止披露”“保密义务”或者“阻断法”，已经很难真正挡住美国法院。很多企业最后只能被迫在两种风险之间做选择：要么违反本国法律，把数据交给美国；要么拒绝配合，然后承担美国法院的不利后果，比如败诉、藐视法庭、高额罚款甚至业务限制。

面对强势的长臂管辖，单纯依靠在国内颁布一部防御性法律，在对方的主场是防不住的。真正的阻断，最终恐怕都要拉升到国家间对等制裁和政治博弈的层面。

我国司法部有一批专业素养和国际视野兼备的涉外法律专家，对上述情况不可能不了解，但还是非常坚决地要根据反外国不当域外适用条例发布了这个禁令，相信是有着更长远的战略考虑。

首先，如果中国政府这次沉默，就等于默认了一个极其危险的规则：欧盟可以凭借其国内法单方面穿透到中国境内的服务器，强行调取任何中国企业的数据。

同方威视不是卖钢材或太阳能板的，它是全球领先的安检设备与威胁探测系统供应商。它的设备遍布多国机场、海关和关键基础设施。欧委会要求穿透至北京母公司的服务器，强制调取高管的底层邮件和内部数据。在国家安全视角下，即使同方威视因为“不合作”被欧盟重罚、甚至被迫退出欧洲市场，也绝对不能让其核心数据落入外国政府手中，这关系到主权和国家安全。

今天是同方威视，明天就可能是宁德时代、比亚迪。司法部发布禁令，首要目的是扎起篱笆，明确向欧盟乃至全球宣示：中国的数据主权不容绕过。你要查中国境内的数据，必须走国与国之间的司法协助通道，绝不能用罚款威胁企业直接交出来。

司法部的禁令也给中国境内的机构和个人提了醒。面对欧盟的重罚威胁，如果没有国家禁令，很多企业可能会为了自保，私下向欧盟妥协，把境内数据交出去。司法部这道禁令等于切断了这条路：谁敢私下配合欧盟交数据，谁就在中国违法。

其次，在前述的光伏案和热轧钢案中，中企败诉的一个关键原因是：企业拿出的往往是泛泛的《保密法》或《商业银行法》，欧盟法院认为这些法律不够具体，没有形成“绝对的强制力”。

司法部的禁令直接点名同方威视案，在国际私法上创造了一个极其罕见的防御场景：国家针对特定案件下达了具有绝对约束力的“禁止令”，把问题从企业的“不愿配合”，升级成了真实的“国家主权强制（Foreign Sovereign Compulsion）”。

虽然欧盟法院一贯强硬，但当它们面对一份来自中国司法部白纸黑字、具有法律效力的正式阻断禁令时，如果在判决中依然强行无视，在司法上直接否定中国的主权行为，在国际法理上难免损失道德高地和正当性。

第三，司法部这一纸禁令，会把一个普通的商业纠纷，升级为严重的外交和政治事件，极大提高欧盟胡乱判案的外交成本。欧盟如果执意强取数据， 中国就可以激活《反外国不当域外管辖条例》中的制裁机制，将反制矛头对准协助欧盟取证的商业中介与个人。中国主管部门可能对配合欧委会调取、翻译、传输中企境内数据的跨国律所、审计机构、IT数据托管商进行突击检查，没收违法所得，处以巨额罚款。对直接参与FSR越境取证的欧盟官员及外资律所合伙人，可能采取不予签发签证、驱逐出境或限制境内交易等制裁。

第四，司法部的禁令，给了中国商务部等外交谈判部门一个很有分量的政治筹码。这跟当年“中美审计底稿之争”非常像。当初美国 SEC 强要中国赴美上市公司的审计底稿，中国也是严令禁止企业直接交。

短期内，很多中概股面临退市风险（就像同方威视现在面临重罚风险）。但最终，因为中国政府死守底线，硬是逼着美国监管机构（PCAOB）坐下来，和中国证监会签了一份国与国之间的监管合作协议。

但是，作为全球最老牌的“规则制定者”（Rule-maker）他们一向对自己的内部市场准入标准有着极高的傲慢与坚持，面对中国前所未有的硬刚，他们估计不会轻易服软。欧盟几乎不太可能因为中国的一纸禁令就终止对同方威视的调查，相反很可能会继续把程序走到底。这种情况下，中国也不会惯着它，很可能会强硬反制，双边关系届时将迎来一个下行爆点。

有了同方威视这次的教训，很多在欧洲有业务的中国企业，接下来大概率都会开始考虑，是不是该把中国总部和欧洲业务之间的数据和IT系统拆开了。

过去中国企业出海最引以为傲的一点是集中化管理。全球共用同一套ERP、同一套办公系统、同一套CRM，数据都能从北京总部统一调取和管理，效率非常高。

但同方威视这次的问题恰恰也出在这里。欧盟之所以敢要求调取北京总部的数据，一个关键理由就是：欧洲办公室的电脑，在技术上能够访问中国总部的邮箱和服务器。欧盟的逻辑很简单——既然你能打开，那这些数据就在你的“控制范围”内；既然在控制范围内，你不交，就是不配合调查。

有了这件事，未来很多中企很可能会主动把欧洲和中国的数据体系做切割。比如欧洲子公司使用本地服务器、本地邮箱、本地权限体系，同时严格限制欧洲员工访问中国总部核心数据库。这样一来，即便欧盟突然上门检查，欧洲办公室也可以合理解释：这些数据不在欧洲公司的控制范围内，不是故意不给，而是技术上确实拿不到。

反向来看，在GDPR越来越严格的背景下，中国总部远程访问欧洲数据，本身也可能带来合规风险。参见：

这双重障碍得不到解决，最后可能会是：中国总部不敢随便看欧洲的数据，欧洲子公司也不敢随便碰中国总部的数据。中国企业未来可能不得不建立“双轨制IT架构”，欧洲一套、中国一套。欧洲子公司采购本地服务器、本地软件，本地存储数据；中国总部继续用自己的系统。两边之间只允许传输经过脱敏、汇总后的报表，而不是底层原始数据。

但这样做的代价非常高。以前一家系统能搞定全球，现在可能要花双倍甚至更多的钱，维护两套系统、两套数据合规体系、两套安全规则。IT成本、法律成本、合规成本都会明显上升。

数据上的隔离，也会带来管理和业务协同上的困难。以前，北京总部的业务大拿可以随时调取欧洲某个月的销售明细、某个大客户的合同底稿，甚至是欧洲一线销售的绩效考核表。以后，总部必须习惯缺少很多一线数据的管理模式，对公司全球运营和海外子公司的能动性都提出了很高要求。

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