鄒平學：“堅持和完善行政主導”的法理邏輯與實踐展開 | 澳門法學202601

【作者】鄒平學（深圳大學法學院教授，深圳大學港澳基本法研究中心和港澳及國際問題研究中心主任、博士生導師）

【来源】北大法宝法学期刊库《澳門法學》2026年第1期（文末附本期期刊目录）。因篇幅较长，已略去原文注释。

内容提要：堅持和完善行政主導，是維護特別行政區憲制秩序的必然要求，其憲制依據源自憲法和基本法。從“堅持行政主導”到“堅持和完善行政主導”，這一話語轉變標志著對行政主導體制的認知由制度確認進入效能優化的新階段，行政主導體制的優勢最終要體現為促進港澳長期繁榮穩定的管治成效。從角色定位看，行政主導體制以行政長官為核心，在特別行政區治理中居於超然地位，其最核心的角色是連接中央與特區的關鍵樞紐。同時，作為當家人和第一責任人，行政長官和特別行政區政府對特區的整體治理成效承擔首要責任。隨著“一國兩制”實踐進入新時代，“堅持和完善行政主導”下處理好行政與立法的關係尤為重要，未來應當堅持行政與立法以協作配合為良性互動模式的基本原則，以高官問責制為核心的公務員改革作為執行保障，並最終以對接國家“十五五”規劃的管治成效作為對行政與立法協作的檢驗。

关键词：行政主導；特別行政區；基本法；“一國兩制”；行政長官

目次 一、引言 二、“堅持和完善行政主導”的憲制依據和演進邏輯 三、行政長官和特別行政區政府的角色定位 四、“堅持和完善行政主導”下行政與立法關係的良性互動 五、結語

一

引言

2025年12月16日，習近平總書記在分別聽取香港特別行政區行政長官李家超和澳門特別行政區行政長官岑浩輝述職報告時，均強調特區政府要“堅持和完善行政主導”。2026年1月26日，中共中央港澳工作辦公室、國務院港澳事務辦公室主任夏寶龍在全國港澳研究會舉辦的“堅持和完善行政主導，促進特別行政區良政善治”專題研討會中再次強調，“行政主導作為基本法設計特別行政區政治體制的重要原則，根源於中華人民共和國憲法，是全面准確貫徹‘一國兩制’方針的制度保障。”行政主導這一老生常談的概念，再次引起了廣泛關注。在當前歷史節點，強調港澳特別行政區“堅持和完善行政主導”並非偶然。

首先，從國家戰略之需看，2026年是我國“十五五”規劃的開局之年，港澳特區必須做好與國家“十五五”規劃的對接，這也是港澳兩地主動對融入國家發展大局的使命擔當。一方面，“堅持和完善行政主導”有助於特區政府完成統籌資源、高效決策；另一方面，也在強調港澳兩地立法機關不僅要履行監督職責，還需配合政府依法施政，司法機關亦要高度尊重行政權的行使。其次，明確“堅持和完善行政主導”旨在正本清源，澄清錯誤認知。由於過去很長一段時間以來，社會各界對特別行政區的政治體制存在誤解，這不僅導致了無謂的爭執，甚至被反中亂港勢力所利用，企圖架空行政主導，強調所謂的“三權分立”。因此，當前有必要從法理和輿論上正本清源，明確行政主導是憲法和基本法設計的根本原則。最後，港澳特別行政區的治理面臨現實挑戰，需要重申、堅持和優化行政主導。港澳特區目前面臨著住房、產業轉型、青年發展等深層次問題，這些問題的解決需要特區政府以更強的主導性和積極作為的擔當精神推動改革。行政主導具有實踐優勢，重點是如何通過“堅持和完善行政主導”，將“一國兩制”下港澳特區的制度優勢持續轉化為市民可感的發展成果和民生福祉。

一言以蔽之，“堅持和完善行政主導”是當前特別行政區尤其是香港應對外部環境變化，確保“一國兩制”行穩致遠的綜合性和戰略性安排。其核心目標在於提升特別行政區治理效能，最終實現良政善治和長治久安。在落實“愛國者治港”“愛國者治澳”的新基礎上，本文旨在通過闡釋“堅持和完善行政主導”的憲制基礎，梳理從“堅持行政主導”到“堅持和完善行政主導”轉變的法理邏輯，鞏固行政主導下行政與立法的良性互動，以期全面准確理解習近平主席強調“堅持和完善行政主導”的重要精神。

二

“堅持和完善行政主導”的憲制依據和演進邏輯

（一）憲法和基本法是特別行政區“堅持和完善行政主導”的憲制依據

在兩部基本法的條文中並不能找到“行政主導”的字眼。以香港基本法為例，追溯至香港基本法起草時，香港基本法咨詢委員會的政制專責小組於1986年7月8日就行政長官的職權開會，在涉及取消或保留行政長官職權的分組討論中，有委員提出：“在現行的制度下，法例最初由行政局提議，經立法機關通過後，由港督批准執行。換句話說，是采用‘行政主導’方式，法例的動議權乃屬於行政機關。”亦有委員提出香港特區應沿用“行政主導”模式。鄧小平同志於1987年在會見香港基本法起草委員會委員時，曾明確“香港的制度也不能完全西化，不能照搬西方的一套。香港現在就不是實行英國的制度、美國的制度，這樣也過了一個半世紀了。現在如果完全照搬，比如搞三權分立，搞英美的議會制度，並以此來判斷是否民主，恐怕不適宜。”這就意味著，回歸前後的香港均不可能實行三權分立的政治體制。在香港基本法起草委員會主任委員姬鵬飛所作的《關於〈中華人民共和國香港特別行政區基本法（草案）〉及其有關文件的說明》裏，其以較多的筆墨論及香港的政治體制要符合“一國兩制”的原則，要從香港的法律地位和實際情況出發，以保障香港的繁榮穩定為目的；要有利於資本主義經濟的發展；要保持原有政治體制中行之有效的部分；要有助於保持香港的穩定和行政效率等問題，這說明基本法在設計香港特區政治體制時確實有貫徹行政主導理念的考量。曾親身參與兩部基本法起草、且擔任香港基本法起草委員會政治體制專題小組中方負責人的著名憲法學家肖蔚雲教授就指出：“《基本法》貫徹‘行政主導’。起草時，對於《基本法》裏面的政治體制，要規定‘行政主導’這一點是比較明確的。但一開始有不同的爭論，一種‘行政主導’，一種‘立法主導’，第二次政治體制小組在深圳開會，就展開了激烈辯論，多數委員認為應當寫‘行政主導’，所以，條文包含的內容就體現了‘行政主導’。”從邏輯上分析，我們不能因為基本法條文裏沒有出現“行政主導”的字眼，就否認香港特區管治體制具有“行政主導”的特色，因為一部法律的原則和特色並非必須出現在該部法律條文的符號表達上，它更多地是體現於立法的目的、宗旨及各個條文之間的邏輯關係上。這如同大家公認美國憲法是一部規定國家權力“三權分立”“制約平衡”的憲法，但整部憲法找不到“三權分立”的字眼。

特別行政區政治體制的憲制基礎源自憲法與基本法，基本法設計特別行政區政治體制的鮮明特征即表現為行政主導。夏寶龍主任在致辭中專門強調，“實行行政主導是維護特別行政區憲制秩序的必然要求”。特別行政區的憲制秩序由憲法和基本法所共同確定。《憲法》第31條規定：“國家在必要時得設立特別行政區，在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。”該條款為設立香港、澳門特別行政區及構建其政治體制提供了最高法律依據和憲制前提。在此基礎上，兩部基本法作為全國性法律，依照憲法制定並具體規定了香港、澳門特別行政區的政治體制架構。《香港基本法》第11條第2款明確規定，“香港特別行政區立法機關制定的任何法律均不得同本法相抵觸”；同樣地，《澳門基本法》第11條第2款也明確規定，“澳門特別行政區的任何法律、法令、行政法規和其他規範性文件均不得同本法相抵觸”。這充分表明，基本法在特別行政區具有憲制性地位。因此，港澳兩地實行何種政治體制，本質上源於憲法授權下通過基本法所確立的制度安排，而非基於普通法傳統或地方自治邏輯自發形成。

（二）“堅持和完善行政主導”重要論述的形成

港澳自回歸以來，在中央政府的全力支持下，“一國兩制”的成功實踐體現在多個方面，這其中行政長官帶領特區政府貫徹落實行政主導體制功不可沒。2007年6月6日，吳邦國委員長在人民大會堂舉行的紀念中華人民共和國香港特別行政區基本法實施十周年座談會上指出，“香港特別行政區政治體制的最大特點是行政主導。”2017年7月1日，習近平主席在會見香港特別行政區行政長官林鄭月娥和新任行政、立法、司法機構負責人的講話中指出，“特別行政區政府管治團隊是一個整體，關鍵是要全面落實和進一步完善以行政長官為核心的行政主導體制，處理好行政、立法關係，真正做到議而有決、決而有行，確保政府依法施政的順暢、高效；要自覺維護管治團隊的團結，堅決維護行政長官的權威，在工作上相互支持、相互配合，共同維護政府整體的威信和聲譽。”2019年12月，習近平主席在會見澳門特別行政區行政、立法、司法機關負責人時，曾強調”必須始終堅持、堅決維護基本法確立的特別行政區以行政長官為核心的行政主導體制。”2022年7月，習近平主席在慶祝香港回歸祖國25周年大會暨香港特別行政區第六屆政府就職典禮上的講話中指出，“特別行政區堅持實行行政主導體制”。此後，黨的二十大報告正式寫入“堅持行政主導，支持行政長官和特別行政區政府依法施政”。質言之，“堅持行政主導”是被“一國兩制”實踐所成功檢驗了的政治體制，符合港澳經濟和社會發展的客觀要求。

2024年12月，習近平主席在慶祝澳門回歸祖國二十五周年大會暨澳門特別行政區第六屆政府就職典禮上，針對具有澳門特色的“一國兩制”成功實踐進行總結，其中特別提到了“行政主導體制運行順暢”。回歸以來的特區治理實踐充分證明，行政主導體制展現出巨大的生命力和優越性。以香港為例，行政主導體制為其發展提供了強勁動能。在經濟領域，特區政府果斷應對亞洲金融風暴、國際金融危機、非典疫情、新冠肺炎疫情等多重挑戰，推動金融體系穩健發展；民生方面，在行政主導框架下，公屋建設、醫療改革等重大民生工程得以高效推進，公屋輪候時間較峰值縮短超過一年；區域融合更取得突破性進展，港珠澳大橋、高鐵香港段等重大基建的建成，彰顯了行政決策的效率優勢。“堅持行政主導”的成功實踐通過特別行政區治理秩序的穩定以及香港、澳門長期繁榮穩定不斷得到確認，並被實踐證明行之有效。

因此，習近平主席於2025年12月在聽取行政長官述職報告時所提出的“堅持和完善行政主導”才富含深意。只有“堅持行政主導”取得了成功實踐，港澳才能具備繼續堅持並根據新形勢的要求，進入“完善”階段的充分條件。換言之，只有行政主導體制得到牢牢“堅持”，才能進一步討論如何“完善”使其運行得更順暢。總之，習近平主席關於從“堅持”到“堅持和完善”的話語演進，絕非簡單的文字增補，而是深刻反映了中央對特別行政區治理規律認識的不斷升華，以及對新階段、新任務作出的戰略性回應。

（三）從“堅持”到“堅持和完善”轉變的治理邏輯

第一，這一轉變標志著對行政主導體制的認知由制度確認進入效能優化的新階段。“堅持行政主導”核心在於守正。港澳回歸初期，首要任務是確立憲制秩序以避免急速政治化引發社會動蕩。此時強調行政主導，本質上是對制度方向的根本確認，即旗幟鮮明地反對將特區政治體制誤解為“三權分立”，確保“一國兩制”不變形、不走樣。更為重要的在於，“堅持行政主導”能夠適應中央對香港特區行使和落實全面管治權的需要，滿足中央全面管治權與特區高度自治權的有機結合和銜接統一的需要。因為基本法關於中央對特區行政長官與主要官員的實質任命權、特區行政長官對中央人民政府負責、執行中央政府就有關事務發出的指令等規定內容，只有在行政主導體制下才有實現的可能。“堅持行政主導”，還有助於“一國兩制”下的特區治理行穩致遠。香港、澳門兩個特區雖享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權，但這些權力來源於中央授權，必須接受中央監督。行政主導體制有助於確保中央意志通過行政長官及其領導的政府有效傳導至特區治理實踐的各個方面，從而維護國家主權、安全與發展利益。

而提出“堅持和完善行政主導”則指向的是治理效能要追求提質增效。在二十屆四中全會審議通過的“十五五”規劃建議中，涉及港澳的表述由“保持”長期繁榮穩定升級為“促進”長期繁榮穩定。由“保持”到“促進”說明港澳發展在趨於穩定的同時，必須開始思考更深層次的融入國家發展大局之問題，這就要求特區治理必須實現雙重躍升。一是治理效能的躍升。在“愛國者治港”“愛國者治澳”原則全面落實、行政主導制度根基前所未有穩固之後，特區工作的重心必然轉向改善民生、強政勵治、提升效能。行政主導體制已不僅是權力分配的憲制原則，更是一套需要不斷完善、以釋放最大管治效能的運行機制。二是管治思維的躍升。面向未來，特區治理必須要轉變單純依賴經濟手段解決政治問題的思維，認識到政治問題涉及制度、法律、文化、社會等多重維度，必須采取綜合性治理策略，尤其是香港在“由治及興”新階段更需以堅定決心直面政治體制、社會觀念等深層次矛盾，方能真正融入國家發展大局，實現長期繁榮穩定。這正是“完善”二字承載的攻堅使命。

第二，這一轉變內嵌了如何將制度優勢轉化為管治效能的改革創新命題。之所以能夠從“堅持”走向“完善”，恰恰是因為長期“堅持”已為“完善”掃清了制度障礙。與澳門行政主導運行一貫順暢相比，香港曾長期受困於立法會惡意“拉布”、修例風波等政治亂象，行政與立法關係嚴重惡化，行政主導體制雖具有憲制依據卻難以充分施展。隨著選舉制度的完善以及“愛國者治港”原則的落地，這些掣肘施政的痼疾已得到有效遏制。特區治理已邁入全面釋放管治效能的新時期，這一歷史條件的成熟也必然帶來治理重心的轉移。在此基礎上，“堅持和完善行政主導”作為一個有機整體，對特區提出了更高的要求和期待。一方面，在制度運行層面，需直接錨定行政主導在實踐中可能遇到的堵點、難點，在“愛國者治港”“愛國者治澳”的新政治基礎上，構建行政與立法既相互制衡又相互配合的良性互動機制，確保政府決策高效落地。另一方面，在憲制功能層面，特區不僅要維護自身憲制秩序，更要在中央全面管治權與特區高度自治權的有機結合、銜接統一中，主動對接國家發展戰略，凝聚社會共識，改革體制機制，釋放制度活力。一言以蔽之，行政主導體制的優勢最終要體現為促進港澳長期繁榮穩定的管治成效。

三

行政長官和特別行政區政府的角色定位

夏寶龍主任指出，“堅持和完善行政主導，關鍵是行政長官和特別行政區政府要強化香港、澳門當家人意識，切實擔負起治理香港、澳門第一責任人的責任”。這一重要論述，深刻揭示了行政長官和特區政府在行政主導體制中的核心定位，也明確了其在特區治理中的責任邊界。

（一）行政主導體制以行政長官為核心

以行政長官為核心的行政主導體制在基本法關於特區權力配置結構的安排中得到完整體現。

第一，在整個基本法的結構安排上，行政主導是顯而易見的立法原意。無論是《香港基本法》第四章將“政治體制”分為六節，還是《澳門基本法》第四章將“政治體制”分為七節，均將“行政長官”和“行政機關”分列第一、第二節，這一排列順序，體現出行政長官在政治體制中地位首屈一指，是一個地位高於行政、立法和司法三機關的首腦以及行政機關相對於立法和司法來說的優位地位的特點。

第二，從基本法通過對行政長官、行政機關、立法會與司法機關之間的職權劃分來看，基本法構建了以行政長官為核心的行政主導體制。以《香港基本法》為例，其表現在以下八個方面：

1.在特區政制地位上，行政長官和行政權處於優位

行政長官是香港特別行政區的首長，代表香港特別行政區。行政長官依照本法的規定對特別行政區和中央政府負責（《香港基本法》第43條）。行政長官具有的雙重憲制角色和“雙負責”機制體現了行政長官既是地方行政首腦，又是中央全面管治權在港落實的重要樞紐。

2.在決策權限上，行政長官享有廣泛的法定職權

行政長官擁有包括領導特區政府、簽署法案公布法律、提名主要官員報請中央任命、決定政府政策和發布命令、執行中央政府就有關事務發出的指令、代表特區政府處理中央授權的對外事務、批准向立法會提出有關財政收入或支出的動議、依照法定程序任免各級法院法官、依照法定程序任免公職人員、赦免刑罰、處理請願和申訴事宜等多項實質性權力（《香港基本法》第48條），行政長官主持行政會議，並在重大決策前征詢其意見，但在緊急情況下，行政長官可不經行政會議征詢直接采取措施（《香港基本法》第56條），從而強化行政決策的集中性。

3.在財政控制上，行政機關主導財政權

行政機關負責編制財政預算並提交立法會審核（《香港基本法》第62條第4項），而行政長官有權批准涉及財政收入或支出的動議（《香港基本法》第48條第10項），確保政府掌握財政主動權。

4.在各項議題的提出、審議通過程序的設定上，行政優先於立法

比如，政府提出的議案須優先列入立法會議程（《香港基本法》第72條第1款第2項），以防止立法機關長期拖延或阻撓施政。立法會議員不能提出涉及公共開支或政治體制或政府運作者的法律草案，立法會議員若提出涉及政府政策者，在提出前必須得到行政長官的書面同意（《香港基本法》第74條）。除基本法另有規定外，立法會對法案和議案的表決采取下列程序：政府提出的法案，如獲得出席會議的全體議員的過半數票，即為通過。立法會議員個人提出的議案、法案和對政府法案的修正案均須分別經選舉委員會選舉產生的議員和功能團體選舉、分區直接選舉產生的議員兩部分出席會議議員各過半數通過（《香港基本法》附件二第7條）。值得注意的是，這一條的內容，從基本法制定到2010年全國人大常委會對附件二的備案修正、再到2021年3月30日全國人大常委會對附件二的修訂，均保持不變。

5.在行政與立法的相互制衡關係上，行政權處於優勢

如行政長官有權簽署立法會通過的法案，若拒絕簽署且立法會再次通過，行政長官可決定解散立法會（《香港基本法》第50條）；行政長官可以拒絕簽署立法會通過的法案（《香港基本法》第49條）。政府提出的財政預算案及其他重要議案，立法會若拒絕通過，可觸發解散立法會程序。立法會無權對政府提出不信任案迫使行政長官或政府高官辭職。立法會盡管有權指控行政長官嚴重違法或瀆職行為而以三分之二的議員多數通過彈劾案，但須報請報請中央人民政府決定（《香港基本法》第73條第1款第9項）。

6.在各項職權的規定上，行政權大於立法權

如《基本法》第62條規定香港特別行政區政府的職權之一是“制定並執行政策”，立法會議員可以提出建議，但無權制定政策，擬定並提出法案、議案和附屬法規的權力，在特區政府而不在立法會。立法會盡管在行使有關職權時有權傳召有關人士出席作證和提供證據（《香港基本法》第73條第1款第10項），但行政長官有權根據安全和重大公共利益的考慮，決定政府官員或其他負責政府公務的人員是否向立法會或其屬下的委員會作證和提供證據（《香港基本法》第48條第1款第11項）；

7.在人事安排上，行政長官可通過任命權促進“行政吸納”

行政長官還可以通過本人所擁有的對政府職位的任命權來取得更多立法會議員的支持，這些可由立法會議員擔任的政府職位包括行政會議部分成員、以及公營機構和各咨詢委員會主席的職位等，以“行政吸納”的方式促進行政主導。

8.在行政長官的職務代理上，僅限於行政系統內部來解決

在行政長官短期不能履行職務或缺位時，由政府的政務司長、財政司長、律政司長依次臨時代理或代理其職務而不是其他機關的官員代理（《香港基本法》第53條）。

第三，從香港基本法有關中央人民政府依照基本法第四章的規定任命香港特別行政區行政長官和行政機關的主要官員的規定（《香港基本法》第15條）來看，中央政府對行政長官和政府主要官員的任命權是實質性的，是體現國家主權的重要權力。而香港基本法對立法會主席、議員的產生及各級法院法官的任免均無類似規定，只有“香港特別行政區終審法院的法官和高等法院首席法官的任命或免職，在履行第88條、第89條規定的程序外，還須由行政長官征得立法會同意，並報全國人民代表大會常務委員會備案”的規定（《香港基本法》第90條第2款）。此外，從前述的行政長官的廣泛職權以及行政長官是政府的首長，廉政公署、審計署直接向行政長官負責等規定看，都可以說明，立法者對特區政治體制中行政長官職位的特殊重視程度。

第四，從基本法實施實踐來看，中央還通過一系列不斷充實特別行政區制度的重大舉措，進一步鞏固和強化了行政長官的核心地位。例如，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議通過的《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》（以下簡稱《香港國安法》），是這一趨勢的集中體現。根據《香港國安法》第12條、第13條，香港特別行政區設立維護國家安全委員會，由行政長官擔任主席，負責香港特別行政區維護國家安全事務，承擔維護國家安全的主要責任，並接受中央人民政府的監督和問責。值得注意的是，《香港國安法》第14條明確規定，香港特別行政區維護國家安全委員會作出的決定不受司法複核。這就意味著，行政長官作為國家安全委員會主席主導作出的涉及維護國家安全的決定，可以免受司法的限制，這進一步在維護國家安全的重大議題上強化了行政長官的主導地位。再比如，2021年，為全面貫徹“愛國者治港”原則，中央主導完善了香港選舉制度，完善了行政長官的產生機制、優化了立法會的結構、設立了候選人資格審查制度、擴展了選舉委員會的職能使之成為核心政治平台，顯著增強了行政長官的政治基礎和施政能力，優化了行政與立法的關係，進一步實質化地強化了以行政長官為核心的行政主導體制。

由此可見，行政主導體制以行政長官為核心，在特別行政區治理中居於超然地位，其最核心的角色是連接中央與特區的關鍵樞紐。對於行政長官具有超然於行政、立法和司法三個機關之上的特殊法律地位，處於特別行政區權力運行的核心位置的特點，肖蔚雲教授稱之為“行政長官制”，並認為行政長官制是單一制的特別行政區地方政權形式。確立行政主導體制最重要的就是權力向行政長官傾斜，這是由行政長官的“雙首長”身份以及“雙負責制”決定的。此外，從兩部基本法均未將“行政長官”置於“行政機關”之中，而是專門獨立成節亦可體現此種超然地位。同時，基於中央全面管治權與特區高度自治權相統一的考量，行政長官的超然地位也必須在憲法和基本法下行使，並接受中央監督。特區行政權的一部分並不掌握在行政長官手裏，而掌握在中央人民政府手裏。質言之，行政長官最核心的角色定位應當是連接中央與特區的關鍵樞紐，並不斷在落實中央全面管治權的實踐中調整行政長官的角色定位。在特別行政區，無論是行政、立法還是司法機關，其權力都非本身所固有，而是中央授予的，即被授權者對授權者在政治倫理上負有一種內在責任。行政長官作為連接中央與特區的關鍵樞紐，“對國家的認同和對中央任命的行政長官的認同緊密聯系在一起”。因此，行政長官的核心地位既源於基本法的制度設計，更源於中央的授權與信任。

（二）行政長官和特區政府對特區承擔第一責任人責任

作為當家人和第一責任人，行政長官和特別行政區政府對特區的整體治理成效承擔首要責任，這是第一責任人的角色所賦予其的擔當使命。

第一，從角色定位看，第一責任人是行政長官“雙首長”地位的內在要求。行政長官既是特別行政區的首長，代表特別行政區，又是特別行政區政府的首長，領導特區政府。這一“雙首長”身份，使其在特區治理架構中居於核心樞紐，因而對特區整體治理成效亦要承擔“雙重”責任。一方面，作為特別行政區的首長，行政長官依法對中央人民政府負責，要對整個特區的憲制秩序、社會穩定和長遠發展負責。這體現在行政長官的職權之一為包括執行中央人民政府就基本法規定的有關事務發出的指令，以及行政長官每年向中央人民政府述職成為慣例等。另一方面，作為特別行政區政府的首長，行政長官要對整個特區政府的施政負責，以當家人的意識將行政主導的制度優勢持續轉化為惠及特區居民的發展成果，實現特區的良政善治。在中央全面管治權與特區高度自治權的有機結合和銜接統一中，“雙重”責任的全面性和根本性決定了行政長官和特區政府“第一責任人”的角色定位。

第二，從責任內涵看，第一責任人意味著對特區治理成效承擔全面領導責任和最終責任。現任澳門特區行政長官岑浩輝就強調，行政長官和特區政府承擔對澳門特區的全面領導責任。香港和澳門特別行政區的行政機關可以分為決策層、政策層和執行層三層，這種全面領導責任也具體體現在這三個層面。一是，決策主導責任。行政長官和特區政府作為特區管治的當家人，應當對重大政策的制定和出台承擔最終決策責任，確保政策方向正確、符合“一國兩制”方針以及特區整體利益和長遠發展需要。決策主導責任在實施中應體現為主動對接國家戰略、科學制定施政報告以及准確研判重大風險。二是，政策實施責任。作為政策層的主體，特區政府各個行政機關承擔著將戰略決策轉化為可操作政策的職責。面對百年未有之大變局加速演進，特區政府要善用行政主導的統籌優勢，在各分管領域將宏觀戰略細化為具體政策，將政策意圖轉化為執行指引，確保政策具備可執行性。三是執行統籌責任。行政長官領導特區政府，對政策的落地實施承擔統籌協調責任，確保並協調各部門統籌配置政策資源。執行層主要官員應當對政策實施成效承擔直接責任，在香港實踐中通過高官問責制，消除公務員系統與行政長官之間的隔閡與不協調，使政府形成“行政長官——高官——公務員”的組織架構，提高了政府的管治能力。

第三，從責任履行看，第一責任人要求行政長官和特區政府展現當家人的擔當與作為。夏寶龍主任強調，行政長官和特區政府“要主動識變應變求變，革新管治理念，改進管治方式，善用基本法賦予的權力推進改革，破除利益固化藩籬，破解港澳發展的深層次矛盾和問題”。這就要求，第一責任人的責任履行必須體現為行政長官和特區政府攻堅克難的勇氣和改革創新的智慧。其一，勇於直面深層次矛盾。無論是香港進入“由治及興”的新階段，還是澳門紮實推動經濟適度多元發展，都面臨著住房、產業、青年發展等深層次問題。行政長官和特區政府未來應當以堅定決心直面這些深層次矛盾，主動對接國家發展戰略。尤其是在國家“十五五”規劃的開局之年，行政長官和特區政府須主動加強頂層設計，推動香港、澳門更好融入和服務國家發展大局。其二，切實回應市民的急難愁盼。“普選”是香港政制發展的最終目標，“普選”的推進能夠為行政主導體制提供更廣泛的民意基礎，保障其暢行。在回應市民急難愁盼的過程中，行政主導的最終目的應當落實到提升民生福祉上，行政長官和特區政府實際上承擔著為行政主導積累政治信任、厚植民意基礎的重要使命。當港澳民眾從執行層的日常服務中真切感受到急難愁盼得到回應，他們對特區治理的信任感以及對行政主導體制的認同感便會獲得提升。這種來自基層的民意支持，正是行政長官和特區政府在未來“普選”中獲得民意認受性的根基所在。

四

“堅持和完善行政主導”下行政與立法關係的良性互動

完善香港的管治體制，提高管治效能，首先必須處理好行政與立法的關係。“堅持和完善行政主導”關涉行政與立法的關係，隨著“愛國者治港”“愛國者治澳”原則的全面落實，特別行政區必須探索行政與立法既相互制衡又良性互動的新模式。尤其是香港，其行政與立法分離程度較高，缺乏保障行政和立法互相合作的機制，使得立法會往往會采取對政府敵對的態度。正如鄧小平同志所講，“香港的穩定，除了經濟的發展以外，還要有個穩定的政治制度”。因此，必須重視“堅持和完善行政主導”下行政與立法的關係問題，在“愛國者治港”“愛國者治澳”原則全面落實的新基礎上，重新審視和建構行政與立法的關係。

（一）原則：行政與立法應以協作配合為良性互動模式

港澳兩地行政主導體制運行成效不一，習近平主席在提到澳門經驗時，多次強調“行政主導體制運作順暢”。反觀香港，在反對派煽動輿論的常規操作下，作為民意機關的立法會的認受性強於特區政府，享有更大話語權，直接削弱行政主導制的作用。從1998到2020年，香港立法會與特區行政機關的關係是制衡多於配合。自2021年通過《全國人民代表大會關於完善香港特別行政區選舉制度的決定》後，“愛國者治港”得以保障，香港和澳門均實現了以“愛國者”為主體的治理原則，立法與行政的關係開始進入良性的互相配合。立法與行政的關係本質是在“一國兩制”和基本法框架下的協作夥伴關係。正如夏寶龍主任所闡釋，“特別行政區行政、立法、司法機關各司其職、各負其責、協作配合是行政主導體制的要義所在”。配合是目的，而制約是手段；行政與立法的互相配合應當優先於互相制約。當前，“堅持和完善行政主導”應以協作配合作為行政與立法良性互動的主要原則。

從新局面看，行政與立法關係實現了歷史性突破。自2021年起，香港第七屆立法會任期內通過的政府法案共124條和議員法案共6條，一共多達130條，較上一屆多出超過60%。這種良性互動局面的形成，得益於行政主導體制使行政立法關係擺脫了過去的無謂內耗，轉而從國家與香港整體利益出發，釋放“一國兩制”的獨特優勢。2025年，香港第八屆立法會和澳門第八屆立法會均已如期舉行並取得圓滿成功，這些立法會議員由愛國者共同組成。特區在“愛國者”更加廣泛和基礎更加鞏固的新氣象下，未來行政與立法應在“以配合為主”的基礎上展現新作為。夏寶龍主任對新時期的行政和立法關係作出明確指示：“希望新一屆立法會自覺維護行政主導，全力支持行政長官和特別行政區政府依法施政，多提建設性意見，促進政府施政更加科學、順暢、高效；對特別行政區政府重大施政決策和舉措，立法會不能光口頭上喊支持，更要拿出實際行動，圍繞政策落地加強調研，多出主意、想辦法、提對策，使政府提出的政策舉措更具操作性、更容易落地見效。立法會要做到支持政府不缺位、監督政府不越位，形成擔當有為、高效務實的新風尚，與特別行政區政府一起探索出一條資本主義制度下行政與立法良性互動的路子”。這一論述清晰界定了立法會在行政主導體制中的角色定位，即作為監督者，必須全力支持配合行政長官和特區政府依法施政。

從實踐看，建立健全行政與立法之間的溝通渠道尤為重要。澳門以政長官委任部分立法會議員強化行政和立法之間的良性互動，即行政長官根據直接選舉和間接選舉的結果，挑選一些在選舉結果中缺乏的專業人士、小社群的代表人物進入立法會，同時照顧和方便一些相對弱勢的群體的代表進入立法會，以讓其訴求能充分地在立法會中得到充分反映。但由於委任議員與特區政府的意見保持高度一致，也面臨立法會對特區政府的監督無法奏效的質疑。香港自2023年起，現任行政長官李家超陸續推動建立起立法會行政長官互動交流答問會、前廳交流會等，特區政府和立法會議員之間的互動性進一步增強，極大促進了立法與行政之間的良性互動。必須注意的是，由於立法會與特區政府之間缺乏政黨或委員會作為紐帶，政府官員因此無法透過政黨在議會建立穩定的支持，造成行政與立法持續性割裂的管治困局。因此，在堅持和完善行政主導中，香港行政會議和澳門行政會的作用不容小覷。行政會議的設立是從盡可能“議行一致”的角度設計的行政主導機制，行政長官在主持行政會議時可預先消除行政官員與議員間的意見分歧，在行政與立法的制衡與配合關係中，體現著配合為主的理念。

（二）保障：以高官問責制為核心的公務員改革

從香港公務員制度及其發展來看，很長時期以來的香港政府是一個以公務員為骨幹、為主導的政府，由於其任命不是政治性的，問責性明顯不足，在負責決策的主要官員或者其下屬在決策或執行時犯有明顯錯誤時，這樣的制度很難迫使公務員承擔政治責任。這也強化了歷史上政府的行政主導色彩。在基本法實施的初期，主要官員雖由行政長官提名、中央任命，但其政治責任機制尚不健全，公務員體系保持傳統文官中立原則，制度機制上缺乏明確的政治問責安排。從2002年7月開始實施“主要官員問責制”後，三名司長和十一名局長不再是公務員，行政長官可物色原非公務員的社會人士出任主要官員。各局長每人領導一個負責某一方面事務的決策局，下屬的部門和機關首長向局長負責，局長向行政長官負責。2005年後延續並優化問責制，增設副局長和政治助理，構建三層政治委任架構（司局長——副局長——政治助理），以提升政策協調能力。這種讓高官向行政長官負責的制度設計，可以視為行政主導在新的歷史條件下的發展形式。2012年起實施“政治委任制度擴容”，進一步擴大問責團隊規模，加強與立法會及公眾的聯系。自2023年9月根據《公務人員（管理）命令》第12條，簡化對工作表現持續欠佳公務員的“著令退休”機制後，截至2026年1月中旬，該機制已共對當地23名公務員啟動程序，香港公務員從穩定的流程型轉變為責任型崗位。到今天，這一制度運行的特色始終保持穩定的特征，即行政長官是責任中樞，問責官員是行政長官的政策夥伴，對其負責，形成行政主導下的集體責任制度。此外，香港行政長官李家超在2025年《施政報告》中，還提出建立部門首長問責制。當部門出現問題，須查找不足、予以改善，並厘清責任誰屬，按缺失輕重情況，依照公務員管理制度進行相應行政或紀律處理，後果包括警告、譴責、不獲增薪、降級、扣薪、勒令退休以至革職等。

近年來，澳門亦不斷通過修法加強官員問責手段，2025年通過修改第15/2009號法律《領導及主管人員通則的基本規定》，增加問責手段，使監督實體可以因應不同情況的嚴重性而對相關人員采取勸誡、不續期定期委任、終止定期委任、紀律處分等不同層級的問責措施。為配合第9/2025號法律的修改，特區政府又制定第10/2025號行政法規《修改第26/2009號行政法規〈領導及主管人員通則的補充規定〉》，訂定有關補充性規定。澳門特區政府行政長官岑浩輝在2026年《施政報告》中，提出重整部門職能架構，按照新生效的政府組織結構法規，對部門職能進行重整和歸口管理；同時強調著力推進公務人員人才隊伍建設。

創設高官問責制是就立法會開創對政府主要官員投不信任票先例的被動回應。行政與立法之間的協作配合是核心原則，二者的良性互動能夠推動決策的順暢通過。而高官問責制為核心的公務員改革則能為高效執行政策提供機制保障。在行政主導體制下，行政長官和特區政府居於主導地位，但這種主導不能僅停留在決策層面，必須穿透到執行層面，以推動公務員制度改革形成全鏈條的責任閉環。因此，深化高官問責制能夠讓行政機關內的每個角色都找到自己的位置並承擔相應責任，這是行政長官和特區政府作為第一責任人對行政主導的落實。

（三）檢驗：以對接國家“十五五”規劃作為行政與立法協作的新目標

習近平主席在聽取香港、澳門特區行政長官述職時，均明確要求特區政府要“主動對接國家‘十五五’規劃，堅持和完善行政主導”。這一重要指示將“堅持和完善行政主導”與“主動對接‘十五五’規劃”並列提出，深刻揭示了兩者之間存在內在聯系。行政主導不是抽象的政治體制，而是要落實到對接國家戰略以及推動高質量發展的具體實踐中；而能否高效順暢地完成這一任務，恰恰是對行政和立法協作配合成效的集中檢驗。當前，香港准備首次制定自身的五年規劃，澳門“三五”規劃編制工作有序推進，這為行政與立法協作開辟了全新的實踐場域，也提出了更高的時代要求。

第一，作為長遠戰略規劃，“十五五”規劃的周期性要求行政與立法在戰略規劃層面形成共識。與國家“十五五”規劃相對應，香港將首次制定自身的五年發展規劃，將聚焦重點發展領域，進行更細致的部署，力求與國家的五年、十年乃至更長遠的規劃進行配合。這意味著，香港特區治理已經超越一年一度《施政報告》的相對短期思維，在更高維度上謀求更長期的發展布局。立法會作為管治隊伍的重要組成部分，必須在規劃醞釀階段就深度參與，協助政府在政策醞釀環節集思廣益，將議員的專業洞察轉化為政策建議。目前，香港特區立法會於2026年1月通過關於“制訂香港特區發展願景，主動對接國家‘十五五’規劃”的議案，成為第八屆立法會通過的首份推動香港融入國家發展大局的議案。澳門在編制“三五”規劃過程中，行政長官岑浩輝亦強調要廣泛聽取社會意見，立法會議員作為社會各界代表，在這一過程中承擔著匯聚民意、反映民情的重要職能。規劃的落地執行需要各政策局的協同推進，也需要立法會在法案審議、撥款審批等環節的積極配合。立法會議員作為特別行政區管治隊伍的重要力量，要在特別行政區改革發展中發揮重要作用，不當“局外人”。也就是說，立法會不是政府施政的旁觀者，而應成為規劃落地的推動者甚至是促成者，在對接國家戰略的實踐中展現“愛國者治港”“愛國者治澳”的新風貌。

第二，國家“十五五”規劃明確支持港澳更好融入和服務國家發展大局，這一導向要求特區行政與立法共同突破制度壁壘。國家“十五五”規劃不僅涉及經濟、金融，更涵蓋教育、醫療、房屋等多層次問題，這也是整個特區政府未來應當致力於實現的戰略任務。這些任務就是特區政府任期內施政的總綱領，也是立法會工作的立足點。這就意味著，立法會的立法工作以及監督工作，都應以此為標尺，判斷是否有利於國家戰略和特區任務的落實。具體而言，無論是香港的北部都會區建設，還是澳琴聯動發展，都涉及跨境規則銜接、機制對接等深層次問題。這些問題往往超越單一行政機關的職權範圍，不僅需要行政層面統籌協調，還需要立法層面提供執行保障。但是，規劃的最終落腳點在於提升市民福祉。港澳立法會在這個過程中，必須做好市民和政府之間的橋梁，協助政府有效處理各種複雜的民生經濟問題，也要在必要時通過立法程序為改革創新提供配合，確保規劃成果能夠惠及廣大市民。

因此，行政機關與立法機關若能同心協力、同向發力，在對接國家戰略中展現新作為，則行政主導的體制優勢必將轉化為實實在在的發展成果，為“十五五”規劃建議中提出的“促進香港、澳門長期繁榮穩定”注入強勁動能。

五

結語

習近平主席在會見澳門特區行政、立法、司法機關負責人時，曾強調行政主導體制的優勢，“這個體制好就好在既能有效發揚民主又能避免內耗，行政、立法、司法機關既各司其職又相互協同，大家心往一處想，勁往一處使”。從“堅持行政主導”到“堅持和完善行政主導”的話語演進，是中央對特別行政區治理規律認識的深刻升華，是對“一國兩制”實踐進入新階段作出的戰略性回應。站在新的歷史起點上，特別行政區的治理正迎來前所未有的機遇。國家“十五五”規劃全面啟動、粵港澳大灣區建設縱深推進等重大戰略部署，既能釋放行政主導體制發揚民主避免內耗的施政優勢，又能確保特區政府高效運作，有效維護國家主權、安全和發展利益。在堅持中央全面管治權和特區高度自治權有機結合的基礎上，特區政府定能強化當家人意識，以第一責任人的擔當作為，促進行政與立法高效良性互動，團結社會各界，將行政主導的體制優勢持續轉化為惠及市民的發展成果。在“一國兩制”行穩致遠的偉大征程中，堅持和完善行政主導定能推動香港、澳門更好融入和服務國家發展大局、促進港澳長期繁榮穩定作出更大貢獻，共同開創特別行政區良政善治的嶄新篇章。

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《澳門法學》2026年第1期目录

【永遠的懷念】

1.懷念兩位法學前輩高銘暄先生、李步雲先生

唐曉晴

2.罪刑法定原則法定化與高銘暄教授的學術貢獻

趙秉志、袁彬

3.“人權”入憲與李步雲教授的理論和實踐貢獻

肖武

【名家特約】

4.“堅持和完善行政主導”的法理邏輯與實踐展開

鄒平學

【論文】

5.涉麻醉藥品與精神藥品案件刑法認定的規範路徑

——以“胡某弟非法經營案”為例的展開分析

胡江

6.論數智時代GPS偵查程序的構建

陳戀

7.論促進“高水平安全”的法律原則

劉強

【書評】

8.主持人語：信息隱私法的理論重構與未來圖景

鄭戈

9.少有人走的路

——評《信息隱私：制度議題與多元理論》

楊子超

10.數字時代法律的道路：評《信息隱私：制度議題與多元理論》

邱遙堃

11.“從理論到理論”

——網絡信息與數字法治議題研究再反思

戴昕

【區域法治研究】

12.經濟特區授權立法的功能構造、制度實踐與發展可能

李天雨

【港澳法治研究】

13.論香港普通法優勢與國家涉外法治建設的融合實踐

張旭

14.全國人大常委會特區租管地決定的憲法基礎

肖峻峰

15.“一國兩制”下規範交通事故不顧而去行為的立法比較

——兼論澳門逃避責任罪的改革

霍嘉誠

【域外法治研究】

16.德國近四十年網絡犯罪立法總述評

劉夢

《澳門法學》是由澳門大學法學院主辦的綜合性法學學術期刊，創刊于2005年，每年四期。《澳門法學》一貫秉承學術研究的嚴謹性和開放性，嚴格遵守學術規范，并以不斷推動澳門地區的法學理論發展，不斷推動海峽兩岸暨港澳地區的區際法律比較研究為辦刊宗旨。

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责任编辑 | 郭晴晴

审核人员 | 张文硕 韩爽

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