业主委员会备案程序不能异化为变相许可

一个“备案”，同一个城市的不同行政区，被解读出两种不同的法律性质。日前，有律师就当下众多小区关心的业委会备案问题向广州各区住建局发函咨询，得到的答复各有不同。多区住建局回函明确，备案属告知性程序，非行政许可。但也有区住建局认为，行政管理部门对选举产生的业主委员会依法备案，是对业主委员会合法性的确认。

业委会备案是程序性告知、行政许可还是行政确认，一封律师咨询函收到的多方答复，反映的不仅是广州一地对于业委会备案性质的看法，也是全国层面围绕业委会备案问题的几种代表性判断倾向，相关说法都有不同地方的个案支撑。而律师此番咨询的背景，则源于广州本地的两起业委会备案纠纷：位于天河区的南国花园被认为在业主大会成立期间“存在不符合规定的事项”且未按要求整改，位于番禺区的华南新城则被认为业主大会会议的“投票方式、候选人产生方式存在违法违规，直接影响业主大会最终结果”，无法满足《广州市物业管理条例》关于备案的要求。

事实上，关于“备案不属于行政许可”的态度一直是清晰的。2005年12月，司法部在答复湖南省政府法制办的相关请示中明确指出：“《物业管理条例》第十六条第一款规定的‘备案’是一种告知，不具有行政许可的性质”。严禁以备案名义实施许可或变相许可，近十几年来都是中央相关文件一以贯之的立场。2022年11月，国务院办公厅关于推广行政备案规范管理改革试点经验的通知中重申，“对行政备案事项，不得规定经行政机关审查同意”，要求严肃清查整治变相许可，以备案名义要求行政相对人“经申请获批后方可从事特定活动”的变相许可，都应当被纠正。

只是在具体实践中，行政机关基于法律法规对备案内容的程序性、合法性审定，客观上造成了某种行政确认的效果。比如在《广州市物业管理条例》关于备案的表述中，除了详细的备案资料列举，还有对于“资料齐全、符合法定条件”与否的判断，这样一种确认性的判断以及后续的整改要求，成为实践中业委会无法顺利完成备案的主要原因。

需要明确，行政确认同样不是一种行政许可，业委会是否符合法定条件、程序，依然是其能否顺利备案、开展工作的关键。个案纠纷停留在法律概念之争，无助于实体纠纷的解决。打破业委会备案困局，需要在反复不断的个案实践中推动和摸索。具体化的个案纠纷，因为材料不同、证据差异，最终依然需要通过法律化的渠道寻求解决，用行政复议乃至诉讼进一步明晰规则。

2021年广铁法院行政诉讼典型案例中，就涉及业委会备案纠纷，司法借此明确，行政机关应就业委会备案资料是否齐全、是否符合法定条件进行审查备案，而不应法外增设条件，限制业主对表决方式的选择。关于备案机关在个案中的审查要求是否合法，既然纠纷已经难以避免，那就需要更进一步的司法判断，以及在此过程中对各有差异的事实、证据情况做辨析。

在个案纠纷继续寻求法治化解决的过程中，司法也有责任向社会不断重申“备案不属于行政许可”的坚定态度。该补的资料要补，该规范的程序要规范，业委会的组建和运行要经得住合规性审视。同理，行政机关禁止增设的法外审查条件，也不能有任何模糊的空间，不能再有下意识使绊子的冲动。法治是一种现代生活方式，对所有社会成员都一样。