丁志杰：从“输血”到“造血”，可持续发展需要一场动力变革

来源：中国财富管理50人论坛

投入数万亿美元，为何全球仍有数十亿人用不上清洁电？《2030议程》过半，为何近两成目标不进反退？本文直击全球可持续发展的核心痛点：不是缺钱，而是缺“转化力”。中国人民银行金融研究所所长丁志杰等学者在《新金融》2026年第2期发表文章《从外部融资到内生驱动：构建可持续发展的长期动力机制》，通过详实的数据对比，系统梳理了“治理能力不足”“标准单一化”“激励错配”三大顽疾。对于身处转型深水区的中国而言，这不仅是一次国际镜鉴，更是一次对自身经验的提炼——如何通过制度设计让“软约束”变成“硬任务”，如何通过市场机制让“外部压力”变为“内生动力”。它不仅解释了“为什么”，更指明了“怎么办”。在“一带一路”进入高质量共建的新阶段，读懂从“输血”到“造血”的转换逻辑，是把握未来十年绿色合作机遇的关键。

本文梳理了全球可持续发展进程中资金投入与发展成效的结构性背离，揭示出国际融资规模持续扩大的背景下，多数可持续发展目标进展缓慢乃至倒退的深层成因。研究指出，制约可持续发展的核心症结并非资金匮乏，而是国家治理能力短板、全球标准体系单一化及激励机制错配，导致外部资本难以有效转化为内生发展动力。通过对比分析越南、巴西与撒哈拉以南非洲国家的清洁能源转型实践，发现政策设计与国别发展禀赋之间的严重错位。文章进一步结合中国经验，论证了制度建设、市场机制以及渐进式改革在实现绿色转型中的核心作用。本文主张，国际合作应从“标准输出”转向“路径共建”，以实现全球可持续发展由理念共识走向实践突破的根本转型。

文章作者：丁志杰，经济学博士，中国人民银行金融研究所所长，二级教授；邓睿彬，管理学博士，中国人民银行金融研究所博士后；俞之瀚，经济学博士，中国人民银行金融研究所博士后

一、引言

自联合国于2015年提出《2030年可持续发展议程》以来，全球可持续发展进程缓慢，在诸多关键领域仍面临巨大挑战。《可持续发展报告(2025)》显示，截至2025年，仅有35%的可持续发展目标正在按计划推进或取得适度进展，近一半目标进展缓慢，18%的目标甚至出现倒退。这一困境的悖论性根源于资金投入与发展成效的显著背离。能源转型和获取作为可持续发展的重要目标，国际社会投资规模连年增长，但其投入与成效之间仍存在明显落差。撒哈拉以南非洲国家电力接入率长期低于50%，表明充裕资本并未有效转化为能源可及性。由此引发的核心问题是：为何在资本相对充裕的情况下，可持续发展成效仍然有限?阻碍资金有效转化的关键因素是什么?资金在区域间的结构化差异如何加剧了这一困境?如何构建可持续的内生发展动力？

二、治理能力与激励机制阻碍可持续发展

许多实践表明，实现内生的可持续发展离不开两个核心要素：一是国家层面的治理与执行能力，许多项目因后续维护和管理跟不上而难以持续；二是全球性的ESG标准与本地化需求之间的契合，两者脱节将导致资金无法精准有效地转化为发展动力。可持续发展的未来，关键在于如何将全球理念转化为各国内在的、自发的制度设计和经济需求。

1. 治理能力低下阻碍资本配置到成果转化环节

世界银行2024年全球治理指数(worldwide govemance indicators)显示，国家治理能力对可持续发展成效具有决定性影响(World Bank, 2025a)。非洲开发银行(Afican Development Bank，AfDB)报告指出，尽管撒哈拉以南非洲地区在过去十年中获得了快速增长的累计投资规模，但地方政府财政自主率低和缺乏执行能力，导致许多可再生能源项目在初期投入后，因缺乏持续的资金支持和技术维护，出现停滞或效能下降的情况。

2. 标准单一化导致全球治理框架与地区需求错配

除了国家治理能力，可持续发展标准的单一和片面也导致了各国可持续发展不均衡以及融资需求不匹配的状况。目前，国际主导的可持续发展标准多以发达国家为参考，强调低碳、高透明度和治理规范，忽视了发展中国家的经济基础和社会承受力。OECD的Behind ESG Ratings报告指出，主流ESG评级机构对同一地区/企业的评级差异高达56%，反映指标选择、权重分配和数据来源的巨大分歧(OECD,2023)。更为深层的问题是，现有标准体系由发达国家主导，其设计逻辑反映后工业化社会特征，对发展中国家适应性不足。

这种标准单一化导致资源配置扭曲。全球70%以上绿色投资集中在发达经济体，发展中国家仅获得不到10%。此外，发达国家的标准输入，远高于被投资地区的管理能力和运营能力。世界银行指出，大量微电网项目依赖援助，建成后因缺乏本地化运维机制而“建成即闲置”，形成“融资依赖型发展”恶性循环。未来，应将重点从“外部资本注入”转向“制度嵌入”，推动ESG标准本地化、政策执行可持续化，并通过市场和社会激励机制提升地区主动性，使各国自发追求ESG发展，而非仅依赖外部压力或援助。

3. 标准单一化导致全球治理框架与地区需求错配

当前全球可持续发展主要依赖“外部压力机制”：国际组织设定标准，通过援助推动执行，以监测评估施加合规压力。这种“自上而下”模式非但难以形成可持续内生动力，还导致许多发展中国家将可持续发展视为外部要求而非内在需求，一旦外部压力减弱即陷入停滞。这种激励错配不仅体现为国家间援助层面，还表现为受援国缺乏国内利益相关方真实参与，企业层面“重表面文章轻实质”，地方政府缺乏财政自主权等形式。只有实现激励相容，让各方都能从可持续发展中获益，才能激发持久动力。

三、比较案例分析：以越南、巴西和撒哈拉以南非洲国家为例

《2030年可持续发展议程》明确了17个可持续发展目标，涵盖经济增长、社会进步与环境保护三大领域，内容包括消除贫困、健康教育、性别平等、气候行动和全球合作等(United Nations,2015)。其中第七项目标“确保人人获得负担得起的、可靠的、可持续的现代能源”完成度相对较高，全球清洁能源转型取得了显著成效，但仍存在地区差距和可持续投资不足等问题。从许多实践可以看出，清洁能源的巨额投入带来的只是装机容量增长迅速，但清洁能源利用效率、消纳能力及产业链的发展依旧有限。造成这一现象的关键就在于激励机制与本国经济社会条件的不匹配。

本文选择越南、巴西和撒哈拉以南非洲国家为案例，这三个案例都获得了大量国际投资，但转型成效差异显著。国际可再生能源署(IRENA)与世界银行数据显示，2010-2022年间，巴西吸纳的清洁能源投资年均超过80亿美元，稳居拉丁美洲首位;越南在2018-2021年的光伏爆发期累计吸引外资超过200亿美元;而撒哈拉以南非洲国家在过去二十年获得的能源类官方发展援助(ODA)与私人投资累计亦超过500亿美元(IRENA，2024)。然而，资金注入后的产出大相径庭：巴西维持了超过80%的可再生能源电力结构，建立了相对成熟的市场;越南实现了可再生能源占比的“激增”(从微不足道跃升至25%以上)但陷入了严重的弃电与电网失衡;撒哈拉以南非洲国家尽管资金不断通过援助涌入，但其电力普及率年均增长却不足1.5%，仍有半数人口处于能源贫困中(World Bank，2025b)。基于此数据谜题，本文进一步探究影响可持续转型成败的关键因素。

研究发现，越南、巴西与撒哈拉以南非洲国家在清洁能源转型中的路径差异，反映了激励机制的作用边界。这些经验说明，推动绿色转型的关键，不在于外部资金的规模，而在于如何通过制度性设计和政策协调，激发地方政府、企业与社会的自主动力，使可持续发展成为经济增长的内在目标，而非外部要求。全球推动可持续发展的同时，应综合考虑各国历史排放、经济发展阶段和能力差异，遵循“共同但有区别的责任”原则。融资能够催化增长，但唯有治理体系的改革、监管能力的提升、市场激励机制的嵌入和政策执行的稳定，才能让资金真正转化为发展动力。未来ESG体系应着重提升“阶段适应性”和“路径多样性”，满足不同国家在不同发展阶段的需求。国际合作应从“标准输出”转向“路径共建”，唯有让发展中国家看到绿色发展带来的实际回报，才能激发内生动力，推动持续转型。

四、中国经验的制度逻辑与启示

中国的可持续发展路径为发展中国家提供了重要参考。中国并未照搬西方“以限制为主”的减排模式，而是通过制度创新与技术发展实现了绿色转型与经济增长的双赢。

1. 制度建设与行政嵌入：将ESG纳入国家治理体系

中国在推进绿色发展的过程中，已将其纳入国家战略和五年规划，逐步建立了较为完善的法律法规体系。自2020年提出“双碳”目标以来，中国出台了以“1+N”政策体系为核心的多维政策框架，覆盖了经济、能源、工业、交通等多个领域。更为重要的是，绿色发展已成为地方政府的核心职责之一，并且通过将绿色发展指标纳入地方政府绩效考核体系，尤其是能耗强度和碳排放强度等指标，进一步强化了政策约束。地方政府在推动绿色发展方面不再仅仅承担软性约束，生态环境损害终身追责机制的实施，使环境保护从过去的“软约束”逐渐转变为“硬任务”。这种从上至下的制度建设，构建了一个强有力的政策驱动框架。绿色发展不再是一个独立的、可选择的领域，而是嵌入到各级政府的核心职能之中，成为常规治理框架的一部分，确保了政策的持续性与执行力。

2. 市场机制与激励相容：形成内生发展动力

在绿色发展的过程中，中国不仅注重“有为政府”的引导，还注重“有效市场”的建设。通过构建市场化工具，激发了内生的绿色发展动力。碳市场的建立、可再生能源的竞争性配置和绿色金融等机制，为推动绿色转型提供了强有力的市场基础。与此同时，风能和太阳能发电的竞争性招标政策有效降低了成本，使得这些清洁能源的价格逐步接近传统能源，推动了平价上网的实现。绿色信贷余额突破40万亿元，为绿色产业提供了持续的资金支持。

3. 渐进式转型与政策连续性：保障可持续发展长期效应

在推进绿色转型过程中，中国并不采用“一刀切”的方式，而是注重对传统产业的“渐进式改革”。碳市场的建设便是典型案例。从地方试点到全国推广，碳市场历时十年逐步成熟，并未采取激进方式推进，而是根据实践中的反馈不断调整和完善。传统产业的转型也注重升级改造，而非简单的淘汰。这种渐进的方式，既考虑到现有产业的经济效益，又保障了环境目标的逐步实现。政策的连续性是中国转型过程中另一个重要的保障。从“十一五”节能减排目标到“十四五’双碳目标，绿色发展战略始终保持一致。这种政策的一贯性为市场提供了稳定的预期，有助于各方在长周期内作出合理决策。同时，政策强调跨周期协调，避免了“运动式”减排和“一刀切”式的做法，体现了务实与灵活性，确保改革措施既符合长远发展，又不忽视当前的经济和社会稳定。

4. 对外援助与产业培育：内生发展动力培育与制度能力建设

传统援助模式下，发展中国家难以摆脱产能不足到外部依赖的循环，根源在于缺乏自主的技术与制度吸收能力。“一带一路”在设计上更注重从短期救济到长期自主的内生发展模式，通过合资企业、产业园区和职业教育来实现技术扩散，推动共建国制度能力的增强，最终实现内生发展动力的生成。这一短期救济不仅缓解了能源瓶颈，也降低了企业运行的不确定性，为产业培育奠定了制度性和物质基础。

随着“一带一路”倡议推进，中国对外投资模式从早期以建设合同为主逐步转向股权投资，并逐渐集中于可再生能源、电池及电动汽车制造等绿色和高科技产业，同时保持对能源和采矿等资源型项目的支持。通过这种投资结构调整，不仅增强了受援国家的技术吸收能力和产业链成熟度，也为内生发展动力生成和制度能力建设提供了可持续支撑。

五、构建可持续发展的制度化内生驱动机制

各国实践表明，可持续发展中的核心问题并非资金短缺，而是治理能力缺失、标准单一化以及激励机制错配，可持续发展必须实现从依赖外部驱动转向内生驱动的根本性转变。

1. 构建符合本土情境的发展模式

从“华盛顿共识”的教条中吸取了一个深刻教训：不存在放之四海而皆准的发展药方。一套政策在新加坡行之有效，照搬到非洲可能就会水土不服，说明发展必须坚持本土情境优先。发展战略不能是“拿来主义”，而必须是“量身定制”，必须根植于本国最紧迫的议题、现有的能力和独特的制度现实。吸收外资时，需要注重本土工业的成长和产业链的培育，实现“外部输血”到“自我造血”的转变，通过自主探索和内生创新，逐步走向自我循环和可持续发展的过程。

2. 提升国家治理能力，发挥“有为政府”和“有效市场”

可持续发展的实现既不能依赖纯粹的市场自发调节，也不能仅靠政府的行政命令，而需要构建“有为政府”与“有效市场”协同作用的治理模式。“有为政府”要求政府将可持续发展嵌入常规治理框架，并通过财政补贴、税收优惠、绿色金融等政策工具，培育市场的形成。与此同时，“有效市场”有助于通过价格机制引导资源配置，激发企业创新动力。中国的实践表明，政府政策连续性与市场活力的有机统一，有助于实现内生动力的可持续发展。

3. 推动国际发展路径共建

当前国际发展合作大多依赖“标准输出”模式，这种模式存在根本性的缺陷：它忽视了各国本土情境的差异，削弱了发展中国家的主体性，强化了不平等的权力关系。“路径共建”理念体现了对不同国家发展阶段、资源禀赋、技术能力和社会文化差异的尊重，强调根据各国实际情况定制发展路径，而非统一的标准化做法。在这一框架下，国际合作不应仅仅是提供资金或技术的输出，而应注重支持发展中国家在技术创新、产业升级和制度建设等方面的能力提升。同时，必须深化“共同但有区别的责任”原则，承担历史责任，尊重发展权，考虑各国在经济、技术等方面的能力差异，确保支持措施具有阶段适应性，以帮助各国在自身能力范围内实现绿色转型。

总之，从“标准输出”到“路径共建”的转变，不仅是国际合作理念的更新，也是全球可持续发展的根本性变革。这一转型将更加尊重各国的主体地位，推动全球合作朝着更加平等、共赢的方向发展。

内容来源：《新金融》2026.2、IMI财经观察