城投拿地退潮

经济观察报 记者 田国宝

2026年5月6日，自贡荣汇建设发展有限公司（下称“荣汇建发”）以2.12亿元竞得四川荣县河西新区一宗住宅用地。该地块土地面积6.74万平方米，容积率为1至2.8，约定交地时间为2028年1月，约定开工时间为2029年1月。荣汇建发是一家城投平台公司，实际控制人为荣县财政局。

自2021年“双集中”供地实施以来，部分地方城投平台进入土地市场，逐渐成为不可忽视的重要力量，一度扮演着托底角色。

克而瑞研究中心数据显示，2022年至2024年，城投平台拿地建筑面积占比维持在50%以上，2024年一度达到64%的高点。即便在一二线城市，部分地块也有城投平台出手，以避免流拍。

进入2025年后，城投平台在土地市场中的角色开始弱化，逐步退回至辅助角色。2026年前四个月，城投平台拿地角色进一步弱化，逐步淡出拿地金额TOP20名单。

克而瑞认为，2025年土地市场已形成“国央企领涨核心资产、民企修复局部机会、城投收缩边缘托底”的分层格局。城投平台功能弱化，加速了土地市场理性化进程，也意味着市场自主调节机制开始逐步恢复。

退潮

根据克而瑞数据，2026年一季度新增土地价值前10名中，城投平台占据两个席位，分别为第7名的石家庄城投和第10名的鄞开集团，其余拿地企业均为央企和地方国企。

到了4月，情况进一步变化。新增土地价值前10名中，除民企滨江集团外，其余均为央企和地方国企，城投平台已不见踪影。在拿地面积排名中，2026年一季度新增土地建筑面积前10名中有6家为城投平台；到了4月，城投平台剩5席。

2026年1月至4月，全国经营性土地建筑面积环比、同比分别下降34%和36%。城投平台在拿地建筑面积方面仍保持一定规模，但成交土地建筑面积占比下降；在拿地金额方面也呈现明显退潮迹象。

2021年，全国22个重点城市住宅用地实施“双集中”出让，即集中发布出让公告、集中组织出让活动，一年最多三次集中供地，以实现稳地价、稳房价、稳预期目标。

一位地产央企高管称，“双集中”供地的好处在于，房企有更多可选择空间；弊端主要有两方面：一是土地流拍风险加大，二是集中供应导致集中入市，房企普遍面临去化压力。

为避免土地流拍，部分地方城投平台开始介入当地土地市场，一些无人报名或无人出价的地块，城投平台会兜底拿下。随着三四线城市土地市场转冷，城投介入土地市场的情况也逐渐增多。

根据财政部披露的数据，2021年至2025年，全国土地出让收入从8.7万亿元逐渐降至6.7万亿元、5.8万亿元、4.9万亿元和4.2万亿元。

2022年底，“集中出让”政策松动，仍保留“集中信息公开”机制；2023年，城投平台拿地建筑面积同比下降三成，但成交土地建筑面积占比仍处于高位；2024年，城投拿地建筑面积同比再降13%，占比则达到峰值。

根据克而瑞报告，2025年重点监测的100家企业中，14家央企拿地金额占比达到50%，同比增加20个百分点；41家城投平台公司拿地金额占比仅15%，同比下降5个百分点。

2026年前四个月，城投拿地金额占比仍延续2025年趋势，退潮意味更加明显。

一位二线城市城投公司人士告诉经济观察报，城投平台长期承担地方土地储备、开发整理及资金融通职能，是土地财政落地运行的重要载体，在中央持续清理地方政府隐性债务的背景下，城投平台面临两种选择：要么退出，要么转型为市场化企业。

该人士进一步表示，近两年，其所在城投公司开始向多元化经营转型，除传统城投业务外，发展重心逐渐转向保障房、人才公寓的开发、收购和运营等领域，拿地更多是出于业务发展需求，而非单纯托底。

转型

土地出让收入是地方财政的重要来源之一。2022年土地出让收入明显下滑后，地方城投平台偿债压力加大，部分城市甚至出现非标债务逾期、展期等情况。

2024年11月，中央推出10万亿元化债“组合拳”，计划在2024年至2026年每年发行2万亿元地方政府专项债券，用于置换地方高息隐性债务；2024年至2028年每年安排8000亿元专项债用于化债；2029年后到期的棚户区改造隐形债务2万亿元，仍按原合同偿还。

同时，中央加大了对地方隐性债务的问责力度，对新增隐性债务发现一起、查处一起、问责一起。加之房地产市场逐渐回归常态，城投平台兜底获取的土地，变现难度较大，拿地动力明显下降。

2026年3月，自然资源部38号文提出，“年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积”。一系列因素影响下，地方政府开始有意识地减少土地供应规模，并优先出让优质地块。

此外，部分国央企因土地储备补仓需求，集中资源获取核心城市核心区域的优质地块，地方龙头民企也重新参与土地竞拍。在多重因素作用下，城投平台作为土地市场兜底者的角色逐渐淡化。

由于开发能力不足，城投平台拿地后的开工率长期偏低。克而瑞数据显示，2021年房地产市场高点时期，城投平台拿地开工率也不足50%，而同期国央企拿地开工率普遍在90%左右。2022年，城投平台拿地开工率降至40.8%；2023年进一步降至26.5%；2024年则降至8.5%。

拿地规模较大、开工率持续偏低，城投平台手中积累了大量土地。这些土地大多并非优质地块，去化周期较长。

按照克而瑞测算，2021年至2025年3月，城投平台未开工地块超过4200宗，未开工建筑面积约3.6亿平方米。

上述二线城市城投公司人士表示，城投公司管理人员大多由地方政府各部门抽调而来，不具备专业开发能力，而房地产又属于资金密集型行业，城投平台也缺乏与开发业务相匹配的资金实力，因此代建成为少数可行选择之一。

一家四线城市城投公司负责人告诉经济观察报，近两年，当地政府陆续将保障房、配建人才房以及闲置办公、商业用房等资产划拨至其负责的城投公司，但这些资产始终未能有效运营并实现盈利。

据其介绍，城投平台的首要任务是为地方政府筹集发展资金、保障政府正常运转，缺乏专业运营人才、运营资金和运营能力，多数资产只能通过抵押方式获取贷款变现。

变现

大量土地如何变现，成为摆在每一家城投平台面前的难题。

在房地产上行周期，城投平台通常选择与头部房企合作开发持有土地。由于市场景气度较高，双方往往能够获得较好的收益回报。部分省市城投平台还凭借融资成本较低的优势，积极参与一线城市土地竞拍。

但随着房地产市场回归常态，城投平台手中的土地因区位较弱，开发难度加大。城投平台持有的土地也成为代建企业的重要业务来源。

一位代建企业高管告诉经济观察报，早在2021年，其所在公司便开始积极与城投平台合作，主要依靠更优的规划条件和更强的产品力，弥补区域位置短板，初期取得了较为积极的市场反馈。

自2024年起，这一模式逐渐难以为继。一方面，新房市场整体转冷，项目普遍面临去化压力，不仅代建费用难以及时回收，部分前期垫资甚至也无法收回，对代建企业经营造成明显影响。

另一方面，一旦某家城投平台旗下有两三个项目遭遇去化困难，也会影响其对后续土地开发的积极性。

除合作开发和代建模式外，政府收储和回购成为城投平台土地变现的重要渠道。

2024年5月以来，国务院及相关部委陆续出台政策，鼓励地方政府发行专项债，用于收储闲置土地和存量房屋。

2024年11月，自然资源部发布《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》，明确专项债优先收回收购企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的住宅用地和商服用地。

2024年12月，国务院办公厅下发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》提出，允许专项债券用于土地储备，支持城市政府回收符合条件的闲置存量土地，有需求的地区也可用于新增土地储备；允许专项债券支持城市政府收购存量商品房用作保障性住房。

2025年3月，自然资源部和财政部联合发布《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知》，优先将处置存量闲置土地清单中的地块纳入土地储备计划，并明确存量闲置土地包括企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的房地产用地。

克而瑞报告显示，多数城市收储对象以地方国企，尤其是城投平台为主。例如，2025年2月，惠州市自然资源局公示一批拟收购国有建设用地使用权名单，8宗土地全部来自城投平台公司，总金额超过40亿元。

上述二线城市城投公司人士表示，除专项债收储土地和存量房产外，城投平台还有一个重要变现渠道，即利用手中的人才公寓等运营类资产，从金融机构获得10年至15年的长期低息贷款。

将土地、房屋等资产置换为专项债和长期贷款，一定程度上缓解了城投平台短期偿债压力，也为其业务转型争取了时间和空间。目前，部分高能级城市的城投平台已经开始重点推进转型业务。

上述人士介绍，为推动转型，其所在公司专门成立了完全市场化的运营平台。除主要负责人外，大部分业务管理人才均通过市场招聘，以弥补业务层面的专业人才短板。

（作者 田国宝）

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