【产城原创】开发区“管委会+公司”模式：为何改、怎么改、改得如何？（二）

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■ 和君产城发展事业部·产城原创系列

■ 作者：和君咨询产城发展事业部咨询师 邱欣

和君资深合伙人，和君产城发展事业部总经理 彭锐博士

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开发区“管委会+公司”模式：为何改、怎么改、改得如何？（二）

我国开发区历经多年发展，已成为经济增长、产业集聚、科技创新的重要空间载体。早期开发区普遍采用 “政企合一”模式，管委会与平台公司隶属不清、职能混同，平台公司沦为政府 “工程队” 与 “融资工具”，市场化运作与行政化管控的矛盾日益凸显。在此背景下，“管委会+公司”模式成为开发区体制机制改革的核心方向，其通过厘清行政职能与市场职能边界，实现政府宏观调控与市场资源配置的有机结合，推动开发区从行政主导型向市场驱动型转型。

该系列文章共分为三篇，围绕开发区“管委会+公司”模式“为何改、怎么改、改得如何？”展开分析 。包括：相关概念界定及研究对象、“管委会+公司”模式的核心逻辑、传统开发区模式与“管委会+公司”模式的对比；此为第二篇，包括三部分内容：“管委会+公司”模式的运行机制、具体举措、业务重构；第三篇包括：“管委会+公司”模式的典型实践案例、“管委会+公司”模式运行存在的问题、结论与建议。

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“管委会+公司”模式的运行机制

（一）职能分工与授权

管委会：作为顶层规划者、行政监管者、国资委托人，履行政府派出机构职能，负责园区产业/空间规划、政策制定、行政审批、国有资产监管、政策性任务下达与考核，不参与平台公司具体市场化经营，仅通过法定程序行使出资人权利。

平台公司：作为市场化执行主体、国有资产运营载体，按现代企业制度运作，独立核算、自负盈亏，承接管委会政策性任务，开展园区开发建设、投融资、招商运营等市场化业务。

（二）协同机制

1、战略目标协同

管委会牵头编制开发区总体规划、产业发展规划，明确战略定位、空间布局、产业方向，平台公司深度参与规划调研，从市场可行性、投资回报、运营需求角度提出专业建议，平台公司依据批准规划制定开发计划和年度经营计划，报管委会备案。管委会将开发区年度发展目标分解至平台公司，平台公司将目标细化为可量化、可考核的经营指标，纳入年度经营业绩责任书。

常态化沟通协调机制。管委会建立分级联席会议制度，按月度衔接日常工作、按季度协调重大议题、按年度复盘优化计划；针对重大项目、重点产业组建专项联合专班，实行专人专责、挂图作战、限时办结；搭建数字化信息共享平台，打通规划、招商、运营等数据壁垒，实现信息实时互通，打破信息孤岛、降低沟通成本。

2、业务协同

（1）开发建设

在土地一级开发环节，管委会根据开发区的产业发展定位和招商需求，提出土地储备开发计划建议，参与土地利用年度计划、土地储备计划和土地供应计划的协调编制工作。平台公司负责实施征地拆迁和基础设施建设，开发完成后依据协议与财政局结算开发成本及合理利润。

在载体建设环节，平台公司根据招商引资需求和产业规划，建设标准厂房、研发楼、人才公寓等，建设标准在规划设计阶段充分征求目标产业的意见。建设过程中，平台公司工程管理部门按规范组织施工，管委会建设部门负责质量安全监督。

（2）园区运营

管委会负责将园区的基础物业管理、公共设施维护、人才公寓运营、基础配套服务等具有公共服务属性的职能，通过特许经营或购买服务的方式交由平台公司或第三方承担，按合同约定支付服务费用或提供运营补贴，并对安全生产和环保等进行监管。

针对企业自用物业的基础管理服务，包括承租厂房或办公楼内部的保洁、设施维修、秩序维护、能耗管理等，企业按照租赁合同约定，直接向平台公司支付物业费。

（3）产业赋能

①产业招商

围绕管委会确定的产业方向和规划，平台公司制定产业招商策略和计划，建立专业的招商团队，锁定目标企业，形成项目建议书提交管委会预审，管委会召开招商项目预审会，由招商、发改、环保、规划等部门联合审议，平台公司代表参会汇报。预审通过后，平台公司牵头商务谈判，管委会提供政策支持。项目落地时，平台公司根据企业需求匹配已建成的厂房或启动定制化建设，管委会负责协调审批绿色通道和配套保障。

②企业服务

平台公司招商团队引进项目后，向企业服务团队移交企业信息和项目档案，包括投资协议、联系人、落地需求、政策承诺等。企业服务团队提前介入，协助企业办理工商注册、项目立项、用地审批、建设手续等，为园区企业开展物业管理、项目管理、经营代理、仓储物流、信息咨询等经营性服务。管委会设立企业服务中心或政务大厅，实行“一窗受理、集成服务”，同时定期召开联席会议，研究平台公司提交的企业共性问题。

③金融服务

管委会牵头搭建政银企对接平台，定期组织融资路演、政策宣讲等活动，平台公司设立金融服务专岗，配合管委会收集企业融资需求、对接金融机构。管委会财政或国资金融部门牵头设立风险补偿资金池，出台专门文件，明确补偿比例和适用范围，担保机构或平台公司下属担保子公司提供增信服务。平台公司设立供应链子公司或供应链服务板块，出台专门管理办法，明确业务范围、操作流程和风控标准，向上通过整合原材料采购渠道，依托现货现付的议价优势获取高性价比货源，向下通过设置销售账期，为园区企业提供原材料代采、库存融资支持等服务。

（4）资本运作

①资金筹措

平台公司以现有资产作抵押向银行申请项目贷款或流动资金贷款；信用评级提升后发行企业债、公司债、中期票据；将有稳定现金流的存量资产打包进行资产证券化；配合管委会申报地方政府专项债券。融资资金进入公司账户后，按资金用途分类管理，用于土地开发、工程建设、产业投资等。

②产业投资

一般由上级政府制定《产业引导基金管理办法》，明确基金规模、出资比例、返投要求、负面清单等核心条款，报政府审批后由财政出资。管委会主导发起产业引导基金，负责审定基金设立方案、相关制度、子基金设立年度计划，听取引导基金年度运行情况，组织开展引导基金考核评价工作，平台公司履行引导基金出资人代表和母基金管理机构职责，拟定母基金设立子基金年度计划，建立相关制度。财政出资拨付至平台公司，平台公司作为有限合伙人（LP），公开遴选专业基金管理人（通常为GP），或由平台公司设立的基金管理子公司担任GP，报管委会办公室进行规范性审查。基金投资决策由管理人组建的投决会独立进行，平台公司派员参与投决会行使出资人权利，管委会可向基金推荐项目，但不参与具体投资决策，基金通过返投比例约定，确保一定比例资金投向区内企业。

股权投资由平台公司直接投资团队操作，对区内重点企业或拟引进项目进行尽职调查、协议谈判、投后管理。投资决策需经公司投决会审议，重大投资报管委会备案。投资退出可通过企业上市、股权转让、回购等方式实现，收益纳入公司经营收入，亏损按市场化原则承担。

③资产盘活

平台公司对高效运营资产持续优化运营服务，对低效闲置资产实施功能改造或市场化处置，对无效沉淀资产剥离核销，对成熟资产发行REITs、ABS实现证券化退出。建立资产运营大数据平台，实行租金动态管理和数字化招商，推行专业化运营。重大资产处置按权限分级决策，资产证券化、REITs发行等重大事项报管委会审核、政府批准。

（三）保障机制

1、人事管理

（1）人员管理

管委会实行“身份封存、岗位管理”。管委会原在编人员的基本信息、职级待遇造册存档，保留档案身份。进入新岗位后，不再按原编制身份进行管理，而是按聘任岗位履行工作职责、享受薪酬待遇。档案身份仅在干部调动、退休、职级晋升等特定情形下启用。

平台公司职员采取政府选派与社会招聘相结合的方式组成，实行岗位员额制管理模式。平台公司部分领导班子成员通常由政府依据相关规定与流程从适宜渠道选拔调配，其余采取市场化选聘方式，原有职工“全体起立、竞争上岗”。

（2）双向流动

在人员流动方面，一般实行双向交流。管委会干部可到平台公司挂职或任职，保留档案身份，薪酬按任职岗位执行；平台公司优秀人才可通过规定程序选拔到管委会任职，按干部管理权限履行手续。交流计划由组织部门和国资部门共同制定，按年度组织实施。

2、监督考核

内部监督方面，平台公司建立内部审计制度，每年对财务收支、工程项目、采购招标等重点领域进行自查，向董事会和国资部门报送审计报告。管委会国资部门委托第三方审计机构，对公司财务状况进行年度审计，出具审计报告。纪检监察部门对工程建设、招商引资、资金拨付等重点领域进行廉政风险防控。

上级政府负责对开发区进行年度考核评价，管委会负责配合考核工作、报送目标任务完成情况、落实考核整改要求。管委会负责制定内部绩效考核办法，对内设部门和平台公司实施考核。

3、风险管控

容错纠错机制由党工委或平台公司董事会主导建立，管委会纪检监察机关和组织人事部门具体负责组织实施，出台专门相关制度文件，明确容错情形、认定标准和程序。具体操作中，当事人可向纪检监察机关提出书面申请，纪检监察机关会同组织人事等部门组成调查组，核实动机、程序、后果等因素后提出认定意见，报党工委（或董事会）审定。

平台公司严格在授权范围内开展经营，不得违规突破投融资限额、隐性举债，杜绝将经营风险转嫁给政府。平台公司建立风险台账，高风险事项第一时间上报管委会，不得迟报、瞒报，管委会接到报告后立即启动协同处置，快速阻断风险向政府行政领域传导。平台公司自主承担投资失利、债务违约等经营风险，通过资产盘活、引入战略投资者等市场化方式化解。管委会将平台公司风险防控成效、债务管控情况纳入年度考核，倒逼平台公司强化内控建设。

财政、国资部门每季度对平台公司开展资产负债分析和压力测试，严格审批超限额投融资、对外担保等事项，一旦接近相关指标预警阈值，立即督促平台公司压缩投资、盘活资产，严禁新增隐性债务；对因违规决策、防控不力导致风险传导至政府的，依规追究相关单位和人员责任，倒逼责任落实。

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具体举措

（一）明晰权责边界

地方政府通过正式文件或法规，授予管委会作为行政主体对区域进行统一管理，同时明确授权平台公司作为市场化开发运营主体。以清单方式明确权责边界，管委会将开发运营职能授权委托给平台公司。

（二）优化组织架构

管委会：由上级政府撤并冗余管委会内设部门、清理自设机构，精简人员，推行扁平化管理，剥离社会事务管理职能。

平台公司：管委会将原有分散的城投公司、平台公司整合为统一的园区运营平台，或新设专业化公司；明确公司法人治理结构，设立三会一层。

（三）薪酬与绩效改革

1、薪酬激励

管委会行政人员执行公务员/事业编薪酬体系，同时根据绩效考核结果发放绩效奖金。平台公司建立以岗位定薪酬、以绩效定薪酬、以特殊贡献定薪酬相结合的薪酬分配制度，关键岗位实行协议工资制，薪酬水平对标同行业市场标准。

2、绩效考核

经开区管委会负责牵头制定平台公司绩效考核方案，明确考核指标体系、考核方法、结果运用和考核程序。平台公司主要负责人与管委会签订经营业绩责任书，经理层由董事会根据管委会考核框架进行个人绩效考核。

由组织选派的平台公司领导班子成员，按照同级或上级党委组织部门干部参加年度考核。中层及以下人员，由平台公司负责进行考核并报管委会党工委审批。考核结果作为编制“封存管理”人员提拔和进一步使用、晋级晋档和办理退休的依据，也作为编制外人员续聘、晋级、增资的依据。对聘任期满并考核合格等次及以上人员，至少保留聘任期间相应职级层次待遇。

（四）完善平台公司相关管理制度

建立决策管理制度。包括公司管理机构设置、“三重一大”事项决策程序及流程等。

建立运营管理制度。包括人事管理制度、财务管理制度、办公管理制度、合同管理制度、市场管理制度等。

建立项目承接与结算机制。平台公司根据经开区管委会年度项目建设计划及临时性需要，做好工程建设工作。行业主管部门根据各自职能要求，对平台公司实施的建设项目，按照政府投资类项目有关程序进行审批监管。

强化监督机制。平台公司应建立健全包括内部审计、内部控制和内部监察等内部监督机制，加强对项目资金使用和管理的监督，强化对项目风险的评估和控制，防止项目资金滥用和浪费。平台公司应定期向财政局（国资办）、开发区党工委和管委会报告工作进展，主动接受审计和检查，确保融资规范、成本可控、化债有力。

（五）资产整合优化

资产清查确权：对园区内政府投资形成的经营性资产进行全面清查，明确资产的权属关系、账面价值、使用状态和收益情况。

资产注入与划转：管委会与平台公司签订特许经营协议，授予污水处理、停车场运营、园区供热等特许经营权，做大公司资产规模，提升信用评级。

剥离“两非两资”：管委会或国资委主导顶层设计，负责界定资产性质、审批方案；由平台公司“三会一层”（董事会决策、经理层操盘）作为执行主体，通过合法合规的法人治理程序，具体实施非主业低效资产清理、公益性资产剥离、同类业务整合以及债转股或引入社会资本等市场化运作。

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业务重构

（一）开发建设

表3 开发建设业务重构表

（二）园区运营

表4 园区运营业务重构表

（三）产业赋能

表5 产业赋能业务重构表

（四）产业投资

表6 产业投资业务重构表

以上是该系列的第二篇文章，围绕“怎么改”展开。后续将发布第三篇文章，敬请持续关注。

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