孙学工：促进服务消费释放生活性服务业潜力的几个着力点

孙学工 中国宏观经济研究院决策咨询部主任

以下观点整理自孙学工在CMF宏观经济热点问题研讨会（第118期）上的发言

本文字数：4538字

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一、公共服务扩面提质带动服务消费

释放生活性服务业潜力，与公共服务有着密切关系。服务消费和商品消费有一个很大不同，商品消费更多是私人消费、家庭消费，而服务消费中有相当大的比例与公共服务或政府公共服务支出相关。因此，要提高生活性服务业整体水平，也必须进一步推动公共服务扩面提质。

从总体情况看，我国公共服务支出占财政支出和GDP的比例，与发达国家相比仍有一定差距，这也意味着未来还有较大发展空间。目前，包括社保体系在内的公共服务制度框架已经基本建立，但仍存在一些短板。第一个短板是老龄化背景下，长期照护体系仍在起步阶段。今年长期照护制度已经作出部署，正从试点转向全面铺开，但总体覆盖面仍然不足。目前我国失能老人约3500万人，享受相关待遇的可能只有几百万人。长期照护的带动作用很强，政府每支出1元照护支出，可能带来约5元的总体支出，因此这是下一步公共服务体系建设的一个重点。

第二个短板是灵活就业人员社保参与率仍然不高。随着数字经济发展，灵活就业群体规模持续扩大，到2024年底已经达到2.4亿人，但其社保参与率不足40%，明显低于城镇职工80%至90%的参保水平。如果这一群体社保参与率偏低，未来不仅会影响公共服务和公共社保相关服务的发展，也会影响几亿灵活就业人员及其家庭的服务消费能力。因此，提高灵活就业人员社保覆盖率，也是扩大服务消费的重要领域。

第三个短板是社保体系虽然在制度上实现了全覆盖，但保障水平仍有较大提升空间。比如城乡居民养老保险待遇仍然相对较低，每月全国人均只有287元，与职工基本养老保险差距较大，也会影响相关群体的消费能力。无论从社会公平角度，还是从提振消费角度看，都需要进一步加快提升居民基本养老保险待遇。现在财政每年也在加大补贴力度，未来还可以探索更多融资方式。

最后，医保方面，特别是大病高额医疗费用保障的兜底作用，也需要进一步加强，尽量减少因病返贫现象。大病很大程度上并不是个人选择的结果，而是个人难以控制的风险，因此更需要加大保障力度。

公共服务不仅要扩大数量，也要提升质量。比如老龄化之后，适老化改造有很迫切的需求。近年来我国在这方面已经加大推进力度，但与发达国家相比仍有差距。例如，有些国家的公交车到站后会自动降低高度，方便老年人上下车，而这类设施在国内还不常见。家庭适老化改造覆盖率也还不高，前两年的数据不到10%，明显低于发达国家50%以上的水平。下一步需加大适老化改造力度，扩大改造范围，不仅要覆盖特殊困难老年人家庭，还要逐步向普通老年人家庭延伸；加快城市公共设施适老化改造，在公共汽车、地铁、火车站等公共交通场所配备无障碍设施，在过街天桥、地下通道加装电梯，优化老年人出行环境；加强适老化改造标准建设，规范改造流程和质量，确保改造效果。此外，城市公共服务质量也需要继续提升。现在很多城市地面景观、水体美化程度已经很高，但在一些地下空间、看不见的基础设施，仍有不少工作需要推进。

适应新的形势变化，除了基本公共服务之外，也需要扩大一些非基本公共服务。比如，出于环保和安全考虑，很多城市实行烟花爆竹禁放政策，这是必要的。但私人零散燃放被禁止后，确实可能影响节日气氛。下一步，应鼓励各地在节日期间组织无人机、焰火表演，完善相关安全管理规定，规范表演流程，确保安全有序；同时，加强技术创新，丰富无人机焰火表演内容，结合地方文化特色，打造具有地域特色的表演品牌。

再如，随着户外活动热度不断提升，公众对接触自然、开展徒步活动的需求明显增加，这也对国家步道体系建设提出了更高要求。步道体系虽然不属于基本公共服务，但与新的消费需求密切相关。从国际经验看，一些国家的步道体系已经较为成熟。比如在美国，许多城市的酒店都会提供当地的 trail map，清楚标注城市及周边地区的步道路线，使用体验较好。据了解，美国步道总里程已超过40万公里。相比之下，我国拥有广阔国土和众多自然景观，但在世界知名步行路线评选中，大陆地区入选较少，甚至不如香港都有一条排名世界前十的步道，这说明我国步道体系建设仍有较大提升空间。目前国内不少户外路线仍主要依靠驴友自行探索，标识体系不够正式、清晰，部分路线甚至依赖非正式标识物，存在一定安全风险。因此，未来应在国家步道体系建设方面加大力度，重点完善路线标识、应急救援、垃圾处理等配套系统。同时，步道建设也要避免过度工程化。有些地方虽然修建了不少步道，但出现了把自然山路改造成石阶道路的倾向，反而削弱了户外活动亲近自然的特点。步道本身可以尽量保持原貌，土路、砂石路都是可以接受的，关键是把标识、安全救援和生态维护体系建设好。

此外，集团式消费也是服务消费中值得关注的一部分。过去无论是在社会消费品零售还是服务消费中，集团消费都占有重要位置。近年来，由于政策边界不够清楚，这部分消费有所缩减。集团消费一方面体现了对职工的关心关爱，另一方面也有助于形成规模化服务需求。因此，应进一步明确政策边界，鼓励用人单位加大对职工生活服务领域的投入，在合规前提下组织健康、体育、文娱等活动，特别是增加职工健康体检和健康管理、健康教育、膳食营养、心理健康咨询与干预、托育托幼、商业健康保险等方面的支出。规范工会会费使用，拓宽工会服务领域，丰富服务内容，切实提升职工生活质量。一些大型企业在这方面已有较好经验，可以进一步总结推广。

二、瞄准释放中高端服务消费解除限制性措施

要进一步扩大服务消费，还需要解除一些限制性措施。当前很多服务消费堵点与限制性措施有关，特别是在中高端服务消费领域，仍面临不少实质性或程序性障碍。因此，要扩大服务消费、发展生活性服务业，还需要进一步加快改革步伐。

比如高端医疗方面，我国高端医疗服务占整个医疗服务规模大约5%，而发达国家大约为15%，仍有一定差距。去年9月，商务部等九部门联合发布《扩大服务消费若干政策措施》，其中提出放宽高端医疗、休闲度假等领域市场准入，吸引更多外商投资和民营资本进入。但在实际操作中，仍存在不少限制。例如，外商独资医院仍限于北京、天津、上海、海南全岛等试点区域；外籍医生执业需要严格资格认证和审批；部分治疗方式、器械、药品审批周期也较长。因此，应在试点基础上进一步扩大范围，简化审批流程。

在低空经济和海洋活动等新兴领域，管制也较多。私人飞机和低空经济面临空域审批严格、跨部门协调复杂、公共机场数量不足等问题，私人飞机购买和运营审批程序也较复杂，限制了低空旅游、飞行体验等高端消费产业发展。游艇和休闲渔业方面，出海需要向多个部门报备，码头建设审批严格，泊位数量也不足。

数字消费和高端领域也存在类似问题。虚拟现实、增强现实等高端数字消费场景的审批和监管机制还不够完善；涉及跨境数据流动的高端数字服务，也面临数据安全和隐私保护方面的严格限制。游戏等领域同样存在较多限制性要求。高端家政、私人管家等服务，也缺乏统一行业标准和监管机制。

随着中国即将进入高收入经济体行列，消费升级是未来的大方向。因此，与之相适应，高端服务消费领域的一些限制性措施也需要进一步解除，以适应新的发展阶段。

三、数智赋能推动服务业的数字化、智能化转型

要高度重视“人工智能+”对服务业的新推动作用。人工智能具有广泛渗透性，既会催生很多新的服务业态，也会改变传统服务业的经营方式。更好利用人工智能和数智化技术浪潮，是推动生活性服务业发展的重要方向。

例如，在医疗领域，近期美国已经批准部分情况下由AI开具处方，主要针对病情稳定、需要定期开药的慢性病患者。这类应用可以减少患者反复去医院的时间成本，提高医疗服务效率。我国未来也可以在相关领域探索应用人工智能，提高医疗服务质量和效率。

还要推动人工智能在养老、教育、文娱、零售等领域的应用，提升服务质量和效率。

四、完善监管体系完善服务消费环境

监管体系是保障生活性服务业健康发展的重要支撑，当前我国生活性服务业监管体系仍不完善，存在标准不统一、监管不到位、处罚力度不足等问题，尤其是新业态、新模式的出现，给监管带来了新的挑战。需进一步完善监管体系，强化监管力度，规范市场秩序，改善消费环境，保障消费者合法权益。

完善服务标准、认证、标识体系。完善并强化生活性服务业的标准、认证、标识体系，促进各地行业标准、规则、政策协调统一，加强与国际标准衔接，提升服务质量和水平。制定和完善餐饮、住宿、医疗、养老、教育、体育等领域的服务标准，明确服务流程、服务质量、安全保障等方面的要求，规范服务行为。建立健全生活性服务业认证体系，对服务质量、安全保障、环境友好等方面进行认证，颁发认证证书和标识，引导消费者选择优质服务；加强标识管理，规范标识使用，严禁虚假标识、误导性标识。促进标准协调统一和国际衔接。加强各地行业标准、规则、政策的协调统一，打破区域壁垒，推动形成全国统一的生活性服务业市场；加强与国际标准衔接，借鉴国际先进的服务标准和管理经验，提升我国生活性服务业的国际竞争力。

加强市场监管，严厉打击违法违规行为。加快建立健全全方位、多层次、立体化监管体系，加大对虚假宣传、仿冒混淆等违法行为的监管和处罚力度，尤其应对直播乱象、医美服务恶意推销等新业态催生的问题加强监管，加强消费者特别是老年人合法权益保护，整治欺诈乱象。完善相关法律法规，加大对违法违规行为的处罚力度，提高违法成本，形成震慑效应；建立健全失信联合惩戒机制，对违法违规企业和个人进行失信惩戒，限制其市场准入、融资、经营等活动；加强部门协同监管，形成监管合力，提高监管效能。

五、完善服务业政策支持体系

过去很多政策更偏向生产和制造企业，对服务业的支持体系还不够完善。未来需要进一步完善服务业发展的政策环境。一方面，在生产要素配置上，涉及用地、用海、用能、用人等方面，未来都应进一步提高对服务业的重视程度。不是简单说向服务业倾斜，而是过去对服务业重视不够，下一步需要纠正。另一方面，配套制度也很重要。相较商品消费，服务消费需要更多时间，因此休假制度、人员流动管理等方面，也应与服务业发展相适应，让居民有更多时间、更自由地支配时间，从而更好释放服务消费需求。

文章仅作为学术交流，不代表CMF立场。