刘仕国：全球南方实践修正全球产业政策观

来源：环球时报

一个国家靠什么实现长久繁荣？西方几十年来最愿意接受的一个答案是：政府管好教育、医疗等宏观大事，然后放手让市场决定一切。世界银行也曾是这一理念的权威倡导者。2006年，世界银行的经济学家称，“政府主动扶持重点行业”的产业政策，在实践中“几乎找不到成功的证据”。

但20年后，在最新报告中，世界银行不得不承认：当年的结论“过时得像电脑软盘一样”，明确提出：产业政策“应该被所有国家放进政策工具箱”。

从“坚决反对”到“主动倡导”，这不是补充，而是一次立场修正。

要理解世界银行为什么会“改口”，得正视一段被忽略的历史：今天最富有的国家，当年都靠产业政策发家，都曾是产业政策的“优等生”。19世纪，高关税是美国保护本国工业的重要手段；德国经济学家李斯特更是指出，英国正是先靠保护主义完成工业化，然后才转而高唱“自由贸易”——用他的话来说，就是“踢开梯子”，不让后来者走同样的路。

因此，产业政策不是“对”或“错”的问题，而是所有国家在工业化进程中都曾使用的工具。

在西方经年累月的宣传下，很多人一提到产业政策，就联想到“保护主义”——高关税、闭门造车。但一个关键的认知修正是：产业政策不等于封闭保护。全球南方的实践表明，真正有效的产业政策，其指向不是封闭，而是更高水平的开放。中国光伏、高铁、新能源汽车的跨越式发展，同样不是靠封闭市场，而是在开放竞争中构筑起全产业链优势。

产业政策与自由贸易并非天然对立。它更像是一张“入场券”：先用政策把企业扶上马，再送到全球市场上去竞争。缺乏初期的培育，后发国家可能只能困守产业链低端；而培育的终点，就在于推动其奔赴更大的舞台。

世界银行新报告推崇的，正是这种“出口导向型”的产业政策——通过建设工业园区、补贴技能培训、改善基础设施，帮助企业把产品卖到全世界。值得注意的是，这些政策工具大多属于“公共投入”类别，在WTO规则下是完全合规的。中国与众多全球南方国家的实践恰恰证明：产业政策可以在遵守国际规则的前提下，服务于自由贸易。

从数量上来说，据国际货币基金组织2024年的统计，仅2023年一年，全球就新增了超过2500项新产业政策。可见，产业政策已成了全球“标配”。其中，发达国家占了约七成——美国、欧盟和日本是主要的推动者。

在分析183个国家的发展规划后，世界银行发现：所有国家都在扶持重点行业，而低收入国家平均锁定了13个行业，数量是高收入国家的两倍多。

过去西方反对产业政策的主要理由，是政府“不知道哪个行业能成功”，容易造成资源浪费。典型的如上世纪70年代，韩国政府大力扶持重化工业，当时被批评为“得不偿失”。但后来的研究表明，长期来看，这些投资每年为韩国经济增长贡献约3个百分点。如今，全球南方国家的成功案例正进一步改变这一印象。越南、哥斯达黎加等国，通过建设工业园区、改善技能培训、优化基础设施等方式，成功吸引外资并实现产业升级。

世界银行当年反对产业政策的理由和担忧，并非没有道理。但问题在于：理论上的“风险”是否足以否定所有实践？全球南方用几十年时间给出的答案是：不。

实践出真知。当成功案例不断累积，当数据显示低收入国家更需要、更有意愿使用产业政策，结果也更有效时，世界银行只能修正自己的立场。不是理论改变了，而是事实太“硬”了。

对于焦虑的西方国家，世界银行在新报告结尾处提了一个务实建议：简单加征关税不解决问题，产业政策要成功，靠的是补贴、技能培训、基础设施建设这些“慢工出细活”的手段。

而对中国和其他全球南方国家来说，这份报告的意义在于修正偏见，并确认了如下两个观点：一是产业政策本身是有效的；二是产业政策可以与自由贸易兼容——当然，这种兼容是有条件的：必须遵守多边贸易规则，并且尊重后发国家的发展权。每个国家都有权根据自身条件，选择适合自己的发展道路。如果西方想一边自己大搞产业补贴，一边指责全球南方国家“违规”，那势必会招致众怒。

世界银行这次“改口”，是一个信号：全球南方的实践正在修正西方乃至全球的产业政策观，并让相关讨论从“要不要做”转向“如何做得更好”。这种修正本身，就是一种进步。（作者是中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员）