巴以和平仅存口号，国际压力能否遏制定居点扩张

4月28日，联合国安理会中东问题公开辩论会上，中国代表傅聪的发言将“两国方案”化为三个可验证的行为要求。美国前副国务卿舍曼在接受媒体采访时表示美国参与了“实质上造成加沙种族灭绝”的政策，并连夜在社交媒体上重申巴勒斯坦人应获得有尊严的未来。这两件事都表明以色列政府的政策空间正面临新的界线。

我们需要弄清楚这两个事件所代表的约束机制，国际法的适用以及美国外交建制派内部对同盟成本的重新评估，是否已经具备了改变现状的力量。答案在约束机制的特征和执行障碍中。

傅聪发言的主要变化在于表达方式。过去安理会讨论“支持两国方案”多停留于原则宣示，这次发言则将这一原则化为三个行为要求。

加沙地带的人道准入与停火履约。发言引用了停火协议生效后的伤亡数据， 800多人死亡和2000多人受伤。要求以色列“全面遵守停火协议”并“取消人道准入限制”，将评估标准依据联合国人道事务协调办公室定期报告的量化指标：每日进入加沙的卡车数量、医疗后送完成率、燃料供应连续性。这些指标的存在，使“是否遵守”从政治判断转化为事实核查。

约旦河西岸的定居点扩张与暴力追责。发言提及以色列“近日再次批准34个定居点建设”以及“制定专门针对巴勒斯坦人的死刑法律”。要求以色列“对所有袭击事件严肃问责”，指向以色列司法系统对定居者暴力的处理记录。根据以色列非政府组织“现在就和平”的长期追踪数据，本届政府任内批准的新定居点住宅单位数量超过前两届政府总和，而定居者暴力事件的起诉率长期维持在个位数。这一指标化的要求，将“是否履行国际法义务”转化为对以色列司法统计数据的检视。

制度意义。发言明确表示，“任何安排或成立新的机制都应当坚持‘巴人治巴’原则，促进而不是破坏‘两国方案’”。这句话指的是以色列国内部分政治力量提出的“主权但无国家”，以及国际外交圈讨论过的外部托管方案。发言的判断是：任何绕过巴勒斯坦权力机构的安排，本质上是固化占领状态而非走向建国。同时，发言重申了支持巴勒斯坦独立建国，以及建国方案的具体要求：1967年边界、东耶路撒冷为首都、完全主权。这些在近年安理会讨论中已被部分简化为泛指，这次完整复述具有重新设定谈判基准的作用。

这三种要求的共同特征是指标化。它们从“支持巴勒斯坦建国”的表述，转化为对停火、准入、定居点建设、暴力追责、新机制设计原则等一系列事项的具体要求。这意味着在后续安理会讨论中，持此立场的国家可以引用这些指标对以色列的行动进行持续性评估，而非仅作一次性政治表态。

舍曼在彭博社采访中的表述，需要从两个层面理解。第一层是她的身份。她在克林顿、奥巴马和拜登三届政府中担任高级外交职务，2023年7月卸任副国务卿。她不属于政治反对派，也不属于孤立主义者，而是美国同盟体系的维护者和设计者之一。她说“我们一直是其中的一部分”时，其基本含义是：她参与制定的政策导致了一个她无法接受的结果。

第二层是她的论点。她使用了“种族灭绝”一词，这是国际法中的最高阶定性，但她同时明确表示“以色列仍是我们的盟友，我们保护犹太国家的权利”。这表明了她的立场：她没有呼吁切断军援或制裁以色列，而是在同盟内要求纠偏。纠偏的依据不是道德谴责，源于内塔尼亚胡政府的政策“破坏了中东的稳定”，损害了美国在该区域的长期利益。

这其实是成本收益的再评估。舍曼认为，美国为以色列提供的无条件外交掩护和军事支持，没有换来区域稳定，而是美国信誉的损耗和反美情绪的上升。她使用“种族灭绝”一词时，不是在进行法律定性，在为政治判断提供道德修饰。这种判断在美国外交建制派中的扩散程度，可以通过过去前国务卿克里、前国防部长盖茨、前国家情报总监克拉珀等人都曾在不同程度上表达过类似关切，尽管措辞不如舍曼激烈等看到。这批人的共同点是：他们认同美以同盟的重要性，但认为当前以色列政府的政策正在侵蚀这一同盟的长期基础。

舍曼的言辞停留在政治判断层面，但美国国内对以色列政策的态度变化已经有了制度表现。4月中旬，参议院对两项限制对以军售的决议案进行了表决。尽管两项决议均未通过，但支持者是增长趋势。这一趋势的原因可以从两个层面解释。

选民基础的变化。皮尤研究中心4月发布的民调显示，80%的民主党及倾向民主党的选民对以色列持负面看法。在18至34岁选民群体中，负面评价的比例更高。这一数据与2023年10月前的状况形成鲜明对比，当时民主党选民中的负面看法比例约为45%。这一转变不是短期情绪波动，而属于代际更替的结果。冷战结束后成长的美国年轻人，对以色列的认同基础远弱于其父辈和祖辈。他们是在加沙封锁、定居点扩张和定期军事冲突的新闻中建立对以色列的认知。随着年轻选民在总选民中的占比逐年上升，整体民意的偏移将更明显。

政治竞争的反应。所有有意参与2028年总统竞选的参议院民主党议员，均在本次表决中投票反对对以军售。这一行为表明，在民主党未来的政治格局中，对以色列的无条件支持已经不再被视为有利的立场。

这些国会动作目前尚未转化为实际的政策转变。参议院由共和党控制，任何限制对以军售的法案都无法获得通过。但政治变化的关键不在于法案是否通过，而是支持者的数量是否触及临界点。当民主党内部80%的选民表达负面看法，而参议院民主党人的投票行为仍在向这靠拢，美国行政分支在对以政策上的自主空间将逐渐压缩。这种压缩不来自直接的立法强制，而是行政分支在制定对以政策时需要预先考虑国会和选民的反弹成本。

将安理会的指标化要求和美国内部的政治变化并列，可以发现：约束以色列的意愿在增强，但约束的能力受限于两个障碍。

安理会层面的美国否决权。任何试图对以色列施加强制性措施，如制裁、武器禁运、国际刑事法院移交的决议草案，只要触及美国设定的红线，几乎确定会遭遇否决。中方的发言之所以选择“坚决拒绝”而不是“制裁”或“强制措施”，正是因为认识到这一限制。在美国否决权存在的前提下，安理会的主要功能是政治和道德施压，难以进行强制执行。

美国内部政治变化的界线。舍曼代表的建制派反思停留在政策评估层面，并未提出具体的制裁措施或军售限制条件。美国外交建制派的主流立场仍然是“支持以色列、批评内塔尼亚胡”，不在于“重新评估同盟关系”。只要这一区分在政策层面保持稳定，美国对以色列的年度军事援助和安理会的外交掩护就不会发生改变。这意味着，即便80%的民主党选民对以色列持负面看法，只要这些选民在投票时仍然将外交政策视为次要议题，行政分支就缺乏足够的动机调整对以政策。

以色列国内的政治生态正在朝相反方向变化。2022年内塔尼亚胡右翼联合政府上台以来，定居点政策不仅没有冻结，反而加速扩张。今年2月，以色列安全内阁批准了新规，允许犹太人在约旦河西岸直接购买土地，这一措施在法律上进一步模糊了以色列主权与占领领土之间的边界。以色列议会中，公开否定巴勒斯坦建国权的声音已从边缘进入主流。在内塔尼亚胡政府中，极右翼联盟成员的留任是其执政地位的前提，而任何在巴勒斯坦问题上的让步都可能导致政府倒台。

这就形成了执行障碍：外部约束意愿增强，但执行能力受限于国际体系的缺陷和以色列国内政治的固化。安理会可以提出指标化要求，但无法强制以色列遵守；美国内部可以产生批评声音，但短期内难以改变对以政策的基本框架；以色列政府则在相反的方向上加速推进“一国现实”。

那么，有什么依据可以判断外部施压正在接近有效呢？

安理会后续讨论中，指标化语言的使用频率和扩散范围。如果阿拉伯国家和不结盟运动成员在后续发言中采用类似的指标化要求：“取消人道准入限制”而非泛泛的“改善人道状况”，“严肃问责定居者暴力”而非“呼吁克制”，则表明国际话语的要求具体化正在形成共识。这不会直接改变以色列的行为，但会持续提高其在联合国的外交成本，并可能为未来更强制性的措施积累合法性基础。

美国国会军售限制议案的支持人数能否在2027年突破50人。按照2024年至2026年的平均增长速度，这一目标在未来一至两年内具有可能性。50票以上虽不足以克服60票的冗长辩论门槛或67票的否决权门槛，但足以迫使行政分支在每次对以军售时进行更严格的法律和人权审查，并根据《莱希法》对涉及严重侵犯人权的特定军事单位进行援助限制。11月的中期选举结果将决定这一增长速度的变化方向。

以色列国内政治是否存在任何松动迹象。如果以色列经济因长期军事开支、旅游收入下降和外资流出的叠加承受更大压力，或者巴被占领土的安全形势出现新的恶化，以色列国内政治格局可能出现更替。目前这一方向尚没有明确迹象。

“两国方案”在过去二十年的主要障碍不是国际共识的缺失，安理会多次确认了这一原则，而在于难以将共识转化为强制执行。当前的局面表明约束从“共识”向“成本”变化。以色列政府每推进一项定居点扩张，面对的安理会批评语言更加具体；每增加一批军火订单，美国国会中投反对票的议员数量更多。这些成本目前仍处于可控范围，尚未达到迫使政策转向的水平。但成本增加是确定的，而以色列国内政治的正向激励，极右翼联盟成员通过定居点扩张获得的国内政治收益，也在同步增长。两者的相互拉扯，决定了巴以冲突下一阶段的状态。