欧盟工业想提速？专家警告：不解决非洲难题就别提“欧洲制造”

欧盟新近推出的《工业加速法》缺少实现“加速”所需的关键一环——稳定可靠的矿产加工品供应。为此，欧洲应把目光投向非洲国家，并提供与长期采购承诺挂钩的工业投资。

如果布鲁塞尔能够如愿，所有公共采购商品都将是低碳的，而且产自欧洲。这正是近期《工业加速法》背后的雄心。

但“欧洲制造”恐怕难以成功，因为欧洲无论在矿产开采还是精炼方面，都远未达到本土工业所需的规模。非洲拥有丰富的矿产储量，却缺乏加工能力，因此成为最现实的突破口。

不过，要让这条路径真正行得通，欧盟必须超越停留在口头上的“伙伴关系”表态，把对非洲矿产加工能力的投资与长期采购协议绑定起来，只有这样，这些加工能力才具备商业可行性。欧盟不能让“欧洲制造”沦为一种狭隘的工业主权工具，最终悄无声息地失败。相反，它需要建立一种更坦诚的相互依存模式。

欧盟在保障绿色、数字和国防工业战略所需矿产方面，面临两个问题。

第一个问题是原材料获取。欧洲国家自身开采量有限，而欧盟可持续金融分类标准又限制了大多数采矿活动。这就造成了一个明显落差：一方面，政治层面对矿产安全的紧迫感不断上升；另一方面，欧洲公共和私人资本真正能够支持的范围却十分有限。

虽然一些欧洲国家具备一定加工能力，但距离实现“欧洲制造”仍相去甚远，哪怕只针对公共采购商品也是如此。矿产加工项目往往遭遇监管拖延、标准严格、社会反对以及能源成本高企等问题，因此这些零散的加工能力始终难以形成足够规模。

“欧洲制造”很可能最终只是一张贴在供应链末端环节上的标签，而供应链其余部分依然留在欧洲之外。

按照目前趋势，欧盟将大幅错过《关键原材料法》设定的本土采矿和加工目标。《工业加速法》只盯着下游，并未正视这一现实，结果就是政策之间出现脱节。即便欧洲建起了自身工业能力，为这些产业提供原料的矿产，仍将主要流经加工枢纽。“欧洲制造”可能最终只是供应链最后几个环节的标签，而供应链其余部分依旧不在欧洲。

非洲国家拥有相当可观的原矿资源，但目前普遍缺乏加工能力。正是在这里，欧洲可以提出一种双赢方案。许多非洲政府正在推动矿产本地增值，要求至少有一部分矿产加工必须在本国完成。与其出口未经加工的矿石，这条路径更有可能带来工业化。

在政策表态上，欧盟其实已经迈出了一步。无论是在其旗舰基础设施与投资倡议“全球门户”中，还是在与纳米比亚、赞比亚、刚果民主共和国、卢旺达签署的原材料战略伙伴关系中，抑或是在与南非达成的清洁贸易与投资伙伴关系中，欧盟都表达了这一承诺。但考虑到非洲国家加工能力不足，如果欧盟真想让这些国家成为主导供应链之外的替代选择，还需要做得更多。

最重要的是，欧洲应与非洲国家开展长期合作，帮助它们克服向价值链上游攀升时面临的结构性约束。目前，非洲96％的矿产出口仍是原矿或仅经过初步加工的产品，这反映出非洲大陆仍处于全球价值链的低端。南非和摩洛哥等国工业基础和精炼能力相对更强，但刚果民主共和国、赞比亚等资源丰富国家，对全球精炼的贡献仍较为有限。以刚果民主共和国为例，该国生产了全球76％的钴，但其中大部分会被进一步精炼。

要扩大加工能力，必须具备稳定且可负担的能源、良好的交通基础设施、熟练劳动力以及明确稳定的监管环境，而这些基础条件在非洲大陆分布并不均衡。如果这些基本条件缺失，仅靠出口禁令等政策强行要求本地增值，很可能难以奏效，甚至会打击采矿投资。同样，如果欧洲希望非洲伙伴承担更多角色，却不去解决这些更广泛的问题，其政策目标也很难落地。

欧盟完全有条件帮助非洲国家应对这些挑战，包括提供资本、工业经验、先进技术，以及进入对加工矿产有需求的市场的机会。但欧盟当前的做法仍显不足。

欧盟已经签署的伙伴关系主要着眼于供给侧投资。若想真正奏效，这类投资就不能与需求侧保障分开，而应打包纳入一项统一的产业战略。比如，如果欧盟共同出资在赞比亚建设一座加工厂，就应同时承诺在明确期限内，按约定的数量和价格采购其产品。这样既有助于确保欧洲的战略目标实现，也能增强项目的可行性，并帮助项目获得关键融资、技术和专业能力。

欧盟本可以提出更有竞争力的条件：一方面，对能源、交通基础设施、地质数据、技能培训等配套领域提供赠款支持；另一方面，通过开发性银行提供优惠贷款，为私人投资分担风险，同时又不增加主权债务。

不过，欧洲各方也必须克服自身碎片化的问题，才能与那种由国家协调背书、确定性更强的方案相匹敌。欧盟政策不能仅仅把非洲工业化视为发展目标，而应把它看作自身产业战略的延伸，因为这同样能为欧洲带来收益。这就要求欧盟把近年来设计出的多种工具——包括“全球门户”、《关键原材料法》和《工业加速法》——进行战略协同，围绕欧洲与非洲共同优先事项，统筹落实、公共融资、发展工具和私人投资。

欧盟与非洲伙伴应共同推动的目标，是联合发展加工能力、共同出资建设工业生态、提供长期采购协议、协调标准，并打造一体化价值链。这样既能帮助非洲国家向价值链更高端迈进，也能让欧盟以采购方和工业发展参与者的双重身份受益。

因此，摆在面前的选择，并不是“欧洲制造”与对外伙伴关系之间二选一，而是在一种狭隘的工业主权想象与一种更现实的相互依存、分散风险模式之间作出判断。欧洲无法在本土迅速扩大加工能力，这并不是一个仅靠政治意志就能填补的暂时缺口，而是一种结构性约束，迫使其必须在远超自身边界的范围内重塑供应链。

如果不调整做法，欧盟很可能既无法实现工业韧性，也无法实现供应链多元化，同时还会把非洲国家进一步推向那些更愿意与其共同推进工业化的替代伙伴。非洲和欧洲政府都无法单独实现各自目标，但如果携手合作，围绕矿产加工展开协作，仍然具有双赢潜力。