采煤沉陷区治理山西样本 制度破冰 多元赋能

中国经济时报记者 曹英

本文刊发于4月29日中国经济时报

采煤沉陷区治理是资源型地区转型发展的必答题。山西作为全国治理任务最多、历史欠账最重的省份，在长期探索中已形成具有创新性的政策体系和多种实践模式。然而，面对剩余治理面积广、难度大、资金压力持续等挑战，治理的系统性与协同性仍须加强。

据悉，山西正抓紧制定新的综合性政策以破解治理矛盾。中国经济时报记者就此专访了山西省重点人文社科基地绿色发展研究中心执行主任、山西大学经济与管理学院教授张波。

中国经济时报：山西构建了怎样的政策体系推进采煤沉陷区综合治理？如何通过制度创新破解资金缺口大、企业动力不足、生态修复与产业难以协同等共性难题？

张波：山西通过一系列相互关联的制度创新，系统性应对资金、动力与产业协同等挑战。

一是建立以绩效为导向的财政资金动态分配与约束机制。针对治理资金缺口大、使用效率低的难题，山西改变了资金分配逻辑，省级财政设立专项奖补资金，将事前定额拨付转变为事后依据经济性、效率性、效果性等综合绩效进行奖励。同时，严格执行结存资金清零考核，对拨付后执行不力、资金沉淀的项目进行督导、调整乃至回收。这套机制要求市县政府必须精打细算、加快进度才能获得并用好资金，从而将有限财政资金的使用效率最大化。

二是首创充填开采产能增量置换的产权激励制度。企业作为沉陷区的直接责任主体，往往因治理投入高、直接收益低而缺乏主动治理动力。山西将企业的生态投入转化为可量化、可交易的发展权益，通过省级实施办法，明确企业因实施充填开采而置换出的煤炭产量，可按30%至50%的比例折算为产能置换指标，用于企业自身新增产能或市场化交易，并配套建立认定与交易流程，确保权益的合法性与流动性，将外部生态责任内化为企业发展的内部收益，重塑了治理行为的成本收益曲线。

三是推行存量采矿用地修复与新增建设用地指标挂钩的要素流通政策。针对生态修复与产业转型协同难的痛点，山西打通了土地要素从修复到再利用的通道，允许企业将依法取得的存量采矿用地或历史遗留废弃矿山，经复垦修复并验收后所产生的节余建设用地指标，用于本企业在全省范围内的新项目用地，直接解决了修复后土地的价值实现和再利用问题。企业修复投入不再是沉没成本，成为换取新发展空间的战略投资，实现了生态修复、土地盘活与产业转型的自然融合。

中国经济时报：作为全国采煤沉陷区分布最广、治理任务最重的省份之一，山西在生态修复、民生安置、产业转型、沉陷防控四大核心环节，形成了哪些可复制的实践模式？

张波：在长期的治理实践中，山西形成了若干具有代表性的综合模式。

大同左云等地的林光互补产业协同模式，是在采煤沉陷区土地上规模化建设光伏电站，同步实施板下生态修复与板间农业种植，将生态治理的沉重负担转化为发展绿色能源和高效农业的资产，修复生态的同时直接培育了新兴产业，实现了生态效益与经济效益的深度协同。

长治上党区、屯留区以全域土地综合整治为核心模式，在乡镇尺度上统筹整治沉陷区、破碎耕地与闲置用地，通过空间重构与产权调整，同步解决压煤村庄搬迁、土地复垦与产业空间供给，并融入充填开采等源头防控技术，完成了从沉陷源头防控、受损生态修复到区域产业发展的系统性治理。

朔州中煤平朔集团的系统性生态技术集成模式聚焦于黄土高原特殊生态脆弱区的技术攻坚，形成了一套涵盖地貌重塑、土壤重构、植被重建等环节的标准化技术体系，将生态修复深度融入采矿生产流程，实现边开采、边修复，为保证修复工程的质量和长效性提供了经过验证的工程技术方案。

中国经济时报：山西采煤沉陷区治理工作如何与经济社会发展深度融合，成为培育新质生产力的抓手？下一步，如何对标国家要求，高质量完成治理任务？

张波：山西采煤沉陷区治理正从以生态修复为终点的专项工程，系统性升维为一个以安全为基线、以转型为目标的综合性战略支点，未来要推动治理范式从末端修复，转向源头防控、系统施治、发展赋能的前端统筹与全过程融合。

一要与能源革命融合，核心在于空间置换与结构替代。治理工作释放出的土地，为大规模、集中式的新能源基地提供了空间载体，通过生态治理推动全省能源生产力布局深刻调整，推动能源供给结构从传统化石能源向清洁能源根本性转变。

二要与资源型经济转型融合，核心在于产业链植入与动能转换。将生态修复与绿色产业规划捆绑，使光伏、现代农业、生态服务等非煤产业链得以在修复后的土地上“无中生有”，为经济体系注入新质动能。

三要与乡村振兴融合，核心在于利益联结与生计重构。采煤沉陷区治理过程深度嵌入了乡村社会变革，通过配套的产业、就业与收益分配机制，将农民转化为新能源产业的参与者、绿色农业的经营者和生态服务的受益者。

四要与“双碳”目标融合，核心在于生态价值转化与发展路径协同。治理工程本身就是巨大的碳汇项目与减排工程，通过生态修复固碳增汇，使采煤沉陷区从一个历史碳源区域，转变为能够为全省乃至区域碳中和作出净贡献的战略资产。

由于历史欠账深重，山西的治理面积和难度在全国较为突出，要推动治理逻辑根本性转变，打破部门与政策壁垒，通过高层级的顶层设计进行系统整合，将治理从相对独立的专项工程变成驱动区域系统性转型的综合战略抓手。

目前，山西正积极谋划并将出台推动采煤沉陷区系统性治理的一揽子综合性政策，决心以更大的政策合力，破解当前面临的资金、技术、产业与体制协同等深层矛盾。通过构建一个目标统一、部门协同、政策耦合的综合性治理框架，将生态修复、安全保障、产业转型与民生改善等多重目标深度捆绑、一体推进。