范志勇：历史上的美国贸易政策（二十九）：拜登时期的贸易政策：披着多边主义外衣的“美国优先”

范志勇 中国人民大学经济学院党委副书记、教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员

本文字数：8651字

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2020年末的美国大选，拜登击败特朗普，成为美国第46任总统。这意味着美国贸易政策在经历4年的非典型时期后可能回归“正常”轨道，或者回归“正常打交道”的轨道。

相较于此前毫无执政经验的特朗普，拜登属于典型的美国政治精英，有丰富的行政经验。与特朗普相比，拜登的执政理念和贸易政策预期更具可预测性。拜登政府上台后，在表面形式上摒弃了特朗普政府“单边主义、极限施压”的贸易政策基调，转而实施“多边协作、规则重构、产业优先”的贸易战略。当然，美国主导的多边协作几乎是将中国这个世界第二大经济体和第一大贸易国排除在外的。拜登政府时期，并没有实质性的努力来恢复被特朗普政府所瘫痪的WTO多边贸易争端解决机制，仅仅象征性地希望通过WTO改革使其更加符合美国的利益。[1]

对于美国传统盟友而言，来自美国的贸易摩擦压力确实有所下降。拜登政府时期与欧盟、日本甚至越南达成协议，暂缓或豁免了部分特朗普政府时期施加的关税。但是对于中国而言，美国的战略竞争基调并未发生任何变化，针对中国的301调查并未终止，只是具体政策风格有所调整。这表明美国民主、共和两党在遏制中国议题上达成了难得的共识。

除此之外，在理解拜登政府任期内贸易政策的时候还应该联系其特殊的时代背景。拜登政府执政之后由于控制新冠疫情不力，美国经济面临衰退压力。为刺激经济，拜登政府在2021年3月和９月分别通过了总额为1.9万亿美元的“美国救援法案”（American Rescue Plan）和1.2万亿美元的“基础设施投资和就业法案”（Infrastructure Investment and Jobs Act）等法案，总规模超过3万亿美元，导致美元快速超发。同时，疫情恶化还使得美国港口运输和国内物流出现中断，造成供应链紊乱。这两大因素共同推高了美国在2021年之后的通货膨胀率。2021年12月份通货膨胀率达到7%。2022年初爆发的俄乌冲突抬升全球能源价格。美国通胀率冲高至1982年以来的最高水平。在这种情况下，拜登政府把通胀作为其经济增长的最大威胁来源。考虑到加剧与中国的贸易摩擦可能进一步加剧美国的通胀水平，美国的贸易政策可能出现一定程度的微调。[2]这构成了这一时期影响美国贸易政策的外在约束之一。

一、拜登政府时期主要贸易政策

事实上，进入特朗普和拜登时期后，美国对外贸易政策呈现比较明显的“圈层特征”，见表1。

长期以来，就货物贸易而言，美国的北美邻国加拿大和墨西哥是美国最大的两个贸易伙伴。中国仅在2015年至2018年短期内成为美国最大的贸易伙伴国，此后一直处于美国第三大贸易伙伴的地位。此外，作为美国的陆上邻国，加拿大和墨西哥，非法移民和毒品走私都是美国特别关注的问题。因此加拿大和墨西哥置于美国贸易政策核心圈层的最内层。[3]

第二圈层是有重要战略支点作用的盟国，比如以色列以及亚洲地区的韩国和日本等。值得一提的是，2025年12月，特朗普政府在第二任期内发布新版国家安全战略报告，正式提出“门罗主义的特朗普推论”，被称为美国外交政策“数十年来的重大转向”。“门罗主义的特朗普推论”包含三大目标：第一，界定西半球为美国“核心利益区”，宣称“美国将重申并强制推行‘门罗主义’，重塑美国在西半球的主导地位”；第二，将干预目标明确为“夺取战略资产、打击犯罪活动、终结移民潮”，授权政府直接动用军事力量等手段介入拉美事务；第三，将域外大国列为主要防范对象，明确要求“阻止域外竞争者在美国所属半球部署部队或其他威胁性力量，也不允许其拥有或控制具有重大战略意义的资产”。西半球国家在美国经贸政策圈层中的重要性有所上升。

欧盟和其他多数世界贸易组织成员属于第三至第四圈层。

中国被单独标注，适用特殊的贸易和投资限制，归为第4.5圈层。由于在一些重大国际问题上美国政府仍需要中国的合作，因此未将中国完全排除在多边体系之外，但是严加限制。剩余的俄罗斯、伊朗、古巴、朝鲜等受制裁国家则被完全排除在外。

资料来源：根据Schoenbaum（2023）修订。参见：Thomas J. Schoenbaum, “The Biden Administration’s Trade Policy: Promise and Reality”，German Law Journal (2023), 24, pp. 102–124 ,doi:10.1017/glj.2023.7.

2021年拜登政府上任后，围绕劳工利益保护、多边贸易体系修复、对华贸易策略调整、区域贸易合作深化、国内产业保护与供应链重塑等五个维度展开贸易政策。

（一）强调劳工利益保护，巩固民主党基本盘

劳工组织团体历来是民主党重要的支持群体，尽管特朗普“美国优先”政策赢得了众多蓝领阶层的支持，但拜登政府自2021年上台之后便推出“以工人为导向”（Worker-Centered）贸易政策，核心是抛弃“涓滴效应”，将工人福祉、就业安全与劳工标准置于贸易政策核心，通过强化执行、重塑协定规则与协同产业政策，实现共享繁荣。[4]针对传统贸易政策导致的工资停滞、制造业外流、贫富差距扩大，拜登承诺将贸易政策从特朗普时期的“公司优先”转向“工人优先”，重建公众对贸易的信任[5]。表2展示了拜登政府和特朗普政府贸易政策在劳工利益保护方面的区别。例如，在区域贸易协定中强化劳工标准，在《美墨加协定》（USMCA）中推动劳工快速反应机制（RRM）落地，允许美方对墨西哥特定工厂发起劳工违规调查，若未整改可暂停其关税优惠或禁止出口。截至2024年4月10日，RRM机制已经为工人争取到超过五百万美元的补发工资和福利。[6]在多边机制，如WTO改革中将打击强迫劳动纳入渔业补贴等谈判，确保贸易规则体现劳工权益。

（二）多边贸易体系修复与盟友关系重构

拜登政府上任后即刻签署行政令，宣布美国重新加入《巴黎协定》。这标志着美国政府在贸易政策上开始非常“有限”地回归多边贸易框架。当然这一多边体系并不包括中国。除此之外，在对待WTO政策上，拜登政府并未撤销特朗普政府的阻碍政策，而是将直接阻挠转为以改革为筹码的软性阻碍，无视多数成员恢复上诉机构的诉求，本质上维持了WTO争端解决机制的瘫痪状态。

事实上，拜登政府对恢复世界贸易组织的两大核心职能（推进多边谈判和解决贸易争端）都缺乏兴趣，因此不会实质性推动WTO多边机制恢复功能。一方面，美国对世界贸易组织的谈判能力失去信心，其倡导的环保产品协定、数字贸易协定等专项贸易协定，未获得多数世界贸易组织成员的支持。因此，美国通常转向经济合作与发展组织、七国集团或《美墨加协定》的国家间争端解决机制等其他谈判平台。另一方面，美国也无意重振世界贸易组织的争端解决机制和上诉机构，美国两党一致认为，WTO上诉机构偏离了世界贸易组织的既定规则，在诸多法律和政策问题上采取激进立场，不符合美国自身的利益。2020年美国贸易代表发布的《世界贸易组织上诉机构报告》指出，世界贸易组织四分之一的争端案件均针对美国的法律或措施，累计已有155起争端案件针对美国，其中约90%的案件裁定美国的法律或措施违反世界贸易组织义务。[7]

为了修复与盟友的贸易关系，拜登政府通过谈判缓解盟友间的贸易摩擦。2021年6月欧盟和美国宣布双方暂停对空客和波音相关产品加征关税，为期五年，并成立工作组寻求争端的永久解决方案。同样，欧盟和拜登政府也暂停了两起数字服务税301条款调查中的关税报复措施，寻求通过谈判解决问题。2021年7月，美国与越南达成协议解决汇率争端，同年10月美国贸易代表宣布与越南达成协议结束木材争端。2021年10月底，美国与欧盟达成钢铝关税和解，双方持续三年之久的关税争端得以平息。2022年3月，美日签署数字贸易协定，涵盖数据跨境流动、数字产品非歧视待遇等内容。

（三）拓展区域合作，打造“印太经济框架”

在区域合作方面，拜登政府放弃特朗普政府退出的《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP），转而在印太战略框架下推动“印太经济框架”（Indo - Pacific Economic Framework for Prosperity, IPEF）。印太经济框架于2022年5月正式启动，初始参与方包括美国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰等14个国家，涵盖全球40%的GDP，IPEF不涉及关税减免，重点聚焦供应链韧性、数字贸易、绿色经济、公平竞争四大领域，试图通过区域合作构建排斥中国的贸易圈层。同时，拜登政府积极扩大右岸外包，深化与亚洲国家的双边贸易合作。

（四）对华贸易政策的延续与调整并存

拜登政府时期对中国的贸易政策也有所调整，在坚持战略竞争的前提下，采取新的形式。在关税方面，拜登政府并未完全取消特朗普政府对华加征的关税，而是对部分中国输美商品实施关税豁免，并依据中美经贸谈判进展逐步调整关税税率。拜登政府延续了始于特朗普时期对中国展开的301调查，这意味着美国对华301调查已经常态化。在贸易限制方面，美国政府继续聚焦半导体、新能源、高端制造等领域，实施更为严格的出口管制，推动构建“小院高墙”式的技术封锁。拜登政府多次升级对华半导体出口管制，甚至通过“长臂管辖”手段，限制中国获取先进制程芯片、芯片制造设备及相关技术。

（五）强化国内产业保护与供应链重塑

拜登执政后把解决供应链问题作为经济议程的优先事项，上任不久就发布第14017号行政令，要求对美国的供应链情况进行审查。[8]对于识别出来的半导体、新能源电池、关键矿产以及药品等四大领域供应链的薄弱环节，通过推动关键矿产进口多元化、鼓励国内生产、与盟友构建供应链合作机制等途径，降低对中国等国家的供应链依赖。加大产业立法和扶持力度，2022年8月，拜登签署通过《芯片与科学法案》（CHIPS and Science Act of 2022），投入近530亿美元用于半导体的研发与制造，激励半导体企业前往美国进行投资，同时给予税收优惠，旨在重建美国半导体产业链。同月通过《通胀削减法案》（Inflation Reduction Act of 2022），投入3690亿美元用于清洁能源、电动汽车等领域的补贴，要求获得补贴的企业必须在北美地区开展生产活动，以增强国内新能源产业的竞争力。

二、拜登政府与特朗普政府贸易政策的核心差异

拜登政府与特朗普政府的贸易政策均以“美国优先”为核心目标，但在实施路径、价值取向、合作方式方面存在本质性区别，具体差异可从以下五大维度进行分析，结合具体政策与数据对比如下：

第一，在政策基调方面，用多边协作弱化单边主义。

特朗普政府奉行“单边主义、美国优先”的极端贸易政策，拒绝接受多边贸易规则的约束，频繁退出国际贸易组织和协定（如TPP、巴黎协定、WTO争端解决机制），通过单边加征关税、发起贸易调查、实施贸易制裁等手段，对所有贸易伙伴（包括盟友）采取极限施压策略。

拜登政府把盟友视为对华经贸竞争的特殊资产，协调或者联合盟友对华同步实施经贸政策，试图以此放大美国的对华经济优势。拜登政府强调“多边协作”，重视修复与盟友的关系，重新回归多边贸易框架。拜登本人作为强调多边主义的民主党建制派总统，即便内心认同“美国优先”这一理念，也必须在公开宣示上与特朗普的政策保持距离。除了继续推动WTO改革之外，拜登政府还对特朗普提出的“印太战略”进行系统化和全面升级，构建“印太经济框架”（IPEF）。拜登政府积极推动“美日印澳”四边机制首次领导人峰会并加以机制化，把更多经济合作因素注入“四边机制”中，试图借助“四边机制”提高印度的经济能力，尤其是制造业能力，以增强其制衡中国的能力并分散中国的影响力。

第二，对华贸易策略方面，用制度性围堵取代全面关税战。

特朗普政府对华采取“全面关税战+极限施压”策略，2018年起先后对涉及5500亿美元中国对美出口商品征收关税，同时限制中国企业赴美投资，试图通过关税压力迫使中国接受其贸易诉求，政策手段简单直接，缺乏系统性。

拜登政府对华贸易政策呈现“延续与调整并存”的特征。由于特朗普政府前期的极限施压政策并未取得预期效果，拜登政府意识到，单纯以关税作为对华施压手段难以实现美国对华经贸目标，也会对美国自身造成严重损害。因此在关税之外，拜登政府还增加新的手段。一方面，拜登政府保留了特朗普政府对华加征的大部分关税，延续了301调查，继续将中国视为“战略竞争对手”。这表明，在对华战略遏制和强硬立场上，美国国内两党形成了难得的共识。另一方面，拜登政府又摒弃了全面关税战的模式，转而采取“小院高墙”式的制度性围堵，聚焦半导体、新能源等高端领域的技术封锁。此外，“价值观”绑定经贸议题成为拜登政府对华经贸政策的新特征，这一点极其符合美国民主党保守派的传统。[9]拜登政府把本属于意识形态范畴的“人权”等价值观问题作为经济政策的内在要求，强化政治制度和意识形态属性，强行对经贸政策进行泛价值观审查。[10]

三、拜登政府贸易政策调整的原因

拜登政府对特朗普政府贸易政策的调整，并非简单的“政策转向”，而是基于美国国内经济形势、全球贸易格局变化、国内政治诉求及国际舆论压力等多重因素的综合考量，具体原因可分为以下三大方面：

第一，国内经济形势的倒逼，关税政策负面效应凸显。特朗普政府的单边关税政策对美国国内经济产生了显著的负面影响，这成为拜登政府调整贸易政策的核心动因。一方面，关税政策导致美国国内物价上涨，消费者和企业成本增加；另一方面，关税政策引发贸易伙伴的报复性关税，美国农业、制造业出口受到严重冲击，大量美国农场主和企业遭受损失，引发国内产业界的强烈反对。拜登政府上台时，美国正面临高通胀。企业面临经济复苏乏力的困境，亟待通过调整贸易政策，降低进口成本，缓解通货膨胀压力，同时促进出口，推动国内经济复苏。在此情况下，美国不得不摒弃特朗普政府的极端关税政策，转而采取更为温和、更具针对性的贸易策略。

第二，全球贸易格局的演变使得多边贸易体系重要性突显。特朗普政府的单边主义贸易政策对全球贸易体系造成了严重破坏，致使全球贸易摩擦加剧，供应链紊乱，同时也削弱了美国在全球贸易体系中的主导地位。随着中国、欧盟等国家和地区在全球贸易中的影响力持续提升，单边主义已难以适应全球贸易格局的变化，多边协作成为全球贸易发展的主流趋势。拜登政府意识到，仅依靠美国自身力量，已难以主导全球贸易格局，必须通过修复与盟友的关系，重新回归多边贸易框架，主导多边贸易规则的重构，方能维护美国在全球贸易体系中的主导地位。同时，全球供应链的脆弱性在新冠疫情期间充分显现，拜登政府需要借助多边合作和区域合作，构建更具韧性的全球供应链，保障美国的能源安全和产业安全。

第三，对华竞争的现实需要，从“全面对抗”转向“精准围堵”。特朗普政府的全面关税战未能达成遏制中国发展的目标，反而使美国自身利益受损。与此同时，中国在全球贸易、科技领域的影响力不断增强，成为美国的主要战略竞争对手。拜登政府认识到，单纯依靠关税战难以遏制中国的发展，必须调整对华贸易策略，转向“精准围堵”。一方面，拜登政府通过强化出口管制、推动技术封锁，试图遏制中国高端产业的发展；另一方面，中国是全球最大的贸易国，特别是在疫情和俄乌冲突等特殊环境下，美国难以完全脱离中国市场。拜登政府保留部分关税豁免，通过经贸谈判，争取在知识产权保护、市场准入等领域获取更多利益，同时联合盟友，构建排斥中国的贸易规则，形成对中国的“制度性围堵”。

四、民主、共和两党对华政策呈现合流趋势

拜登政府所推行的贸易政策，实质上是对前任特朗普政府时期单边主义贸易路线的“系统性修正与战略性升级”。其政策核心已从过去强调“全面对抗”的激进姿态，转向更为注重“多边协作”与“精准围堵”相结合的复合策略；同时，政策工具也从依赖简单的“关税保护”手段，演进为强调“国内产业扶持”与“国际规则主导”的双轨并进。这一调整，一方面是美国国内经济复苏压力、产业政治诉求等多重因素倒逼下的现实选择；另一方面，也是面对全球贸易格局深刻演变、对华战略竞争态势日益凸显的必然结果。

然而，拜登政府政策背后所遵循的“美国优先”根本战略目标与核心利益诉求不会发生动摇。一方面，这意味着中美两国之间的贸易摩擦将呈现出显著的长期性特征和高度复杂性，双方在技术、规则、供应链等领域的博弈将持续深化。全球贸易体系也将在这种大国互动与竞争加剧的背景下，经历深刻的重构进程，并面临更多难以预料的变数与不确定性。另一方面，对于美国的西方盟国及其他国家而言，美国重返多边体系仅仅是为应对中国的缓兵之计，而非对特朗普贸易政策的全面矫正。美国在国际经济事务中的领导地位已基本名存实亡，且难以恢复。[11]尽管拜登政府口头上宣称维护美国在国际贸易中的领导地位和多边主义，但经济与政治层面的制约因素，成为美国国际贸易政策实现重大调整的难以逾越的障碍。

[1]WTO争端解决机制失效后，约42个世界贸易组织成员和欧盟依据《世界贸易组织争端解决谅解》25条款，达成了多方临时上诉安排，通过仲裁解决贸易争端，该安排目前已对签署方生效，试图在上诉机构停摆的情况下，保留世界贸易组织的两级裁决机制。

[2]例如时任美国财政部长耶伦主张对中国部分输美产品进行关税减免；但时任贸易代表戴琪则坚持对华政策强硬立场。

[3]特朗普第一任期以美国贸易逆差过大为由与加拿大和墨西哥重新谈判签订“美-墨-加贸易协定”以取代原有的“北美自贸协定”，根据232条款对进口钢铝征收关税；第二任期除了对加拿大和墨西哥同样施加“对等关税”之外，还不断要挟要把加拿大变成美国的第51个州。拜登政府执政时期虽没有与加拿大和墨西哥签署新的贸易协定，但是加强在“美-墨-加贸易协定”框架下的贸易政策合作。

[4]Remarks of Ambassador Katherine Tai Outlining the Biden-Harris Administration's "Worker-Centered Trade Policy", https://ustr.gov/.

[5]ICYMI: The Biden-Harris Administration “Puts American Workers First”, https://link.wtturl.cn/

[6]FACT SHEET: In Third Year, Ambassador Katherine Tai Delivers on Biden-Harris Administration’s Worker-Centered Trade Policy

[7]USTR Issues Report on the WTO Appellate Body,https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2020/february/ustr-issues-report-wto-appellate-body.

[8]The White House, “Executive Order on America's Supply Chains", https://bidenwhitehouse.archives.gov/briefing-room/presidential-actions/2021/02/24/executive-order-on-americas-supply-chain/

[9]20世纪90年代，美国国会曾经将中国最惠国待遇与所谓的中国人权问题挂钩，大搞经济关系政治化。

[10]其中典型的案例是拜登政府以所谓新疆存在“种族灭绝”和“强迫劳动”为名，不仅对产自新疆的棉花及其制品、西红柿以及太阳能多晶硅等多种产品实施进口限制，还把新疆生产建设兵团等多个机构列入实体制裁清单。

[11]Thomas J. Schoenbaum, “The Biden Administration’s Trade Policy: Promise and Reality”,German Law Journal (2023), 24, pp. 102–124 ,doi:10.1017/glj.2023.7.

文章仅作为学术交流，不代表CMF立场。