从包饺子看社区参与之难——包饺子的为什么总是那些老面孔？

书名：《治城：中国城市及社区治理探微》

丛书名：重新发现中国

作者：王德福

出版社：广西师范大学出版社

出版时间：2021年1月

作者简介

王德福，1984年生，山东临邑人。现为武汉大学社会学院副教授，武汉大学中国乡村治理研究中心研究人员。主要从事城乡基层治理与社区建设研究，著有《做人之道：熟人社会里的自我实现》《乡土中国再认识》等。

内容介绍

我们这样一个大国，在最基层的城市社区里，如何治理发生在居民身边的、与日常生活相关的小事情？本书聚焦城市社区治理，通过作者在全国十余个城市二十多个社区的实地调研，对社区治理研究和实践领域中的主要经典议题进行再讨论，为认识中国城市社区和社区治理、提炼中国基层治理经验、推进相关研究提供了有益参考。

目 录

序 言

所谓“城市”

——换个视角看中国城市治理空间的深刻重组 / 1

一 发现城市

集合式居住 / 3

也说“社区” / 15

老城：生活有机体 / 25

二 多元主体

主辅结构 / 37

社工更替 / 49

自组织：“简”而“小” / 60

社会组织 / 68

积极分子 / 79

消极分子 / 90

业主自治中的政府角色 / 98

激活老年人 / 111

三 小事治理

业主合作的理性选择 / 117

物业纠纷的三种类型及其高发因素 / 126

邻里纠纷 / 137

陌生人社会的激励机制 / 144

环境治理，小事难办也得办 / 151

居家养老：为何花钱还得背锅 / 162

煤气瓶的政治任务 / 173

从包饺子看社区参与之难 / 182

倒积水与末端应急能力 / 192

老旧小区的难题 / 203

四 破局之路

社区行政化 / 211

全科社工 / 222

社区减负 / 232

居站分设 / 240

动态社会的治理 / 250

精细治理 / 257

创新，创新！/ 266

社区关联有机化 / 274

用自主权激活自治权 / 282

社区治理现代化 / 293

社区治理现代化的路径选择 / 300

大国小事（代后记）/ 303

从包饺子看社区参与之难

包饺子的为什么总是那些老面孔？

现在，无论是做研究的学者，还是做社区工作的工作人员，都有个理所当然的观点：社区参与就是好，越多越好。我们调研所到之处，不管是高档小区、普通小区还是保障房小区、老旧小区，不管是上海、深圳、杭州等发达的超大特大城市，还是黄冈等欠发达的中小城市，所有社区都在想方设法扩大居民参与，真可谓花样百出。为了吸引年轻人参与，就从娃娃抓起，搞亲子活动；为了吸引全职太太们参与，就请专业老师来教他们做手工，学才艺；为了创造新形式，又是请专业社会组织来指导，又是动员社区骨干做工作。尽管想了很多办法，搞了很多形式，但社区参与的状况还是不理想。

所谓不理想，可以归结为三个有限：参与规模有限，参与内容有限，参与效果有限。参与规模有限就是经常性参与社区活动的，仍然以退休的老人为主，绝大多数中青年人参与率极低。参与内容有限是指社区参与主要局限在日常性的社区活动和周期性的社区事件上。日常性社区活动包括群众文体活动，重要节日、纪念日的庆祝或宣传活动，等等；周期性的社区事件则主要是社区换届选举和人大代表换届选举等。而社区基层组织的工作中，除了少数积极分子，基本上没有居民会主动关心，更不要说参与了。参与效果有限就是，哪怕社区活动搞得再丰富，目前它仍然只是社区基层组织的工作任务，而没有真正提升社区居民的自治能力，也没有转化成基层组织的治理能力。

对大多数参与的居民来说，搞活动时兴高采烈，活动结束了，依然是各回各家，恢复原状，很少有什么人是参与了很多次活动，就从一个普通居民变成热心社区公益的积极分子的。实践中，更多的是热心公益的人本来就热心，所以才积极参与，而不是相反。这种不理想，还伴随着一种很吊诡的后果：社区为了吸引居民参与，会向参与的居民发放礼品，长此以往，活动就变成了福利。对居民来说，你社区就该搞活动，搞活动发礼品更是理所应当。居民参与活动，也就变成了去享受福利。以至于居民经常会因为礼物准备不充分不合意，而向社区和工作人员发牢骚。于是，一些经费充裕的社区，有能力拿出更有吸引力的物质激励，社区参与就显得红红火火。

说不理想，自然是有个理想的标准做参照。最理想的自然是突破上面所讲的“三个有限”，把参与规模搞得大大的，参与内容搞得多多的，参与效果搞得好好的。在实践中，大家更关心的是第一个指标，就是参与的广泛性。参与的人越多越好，似乎人多就表示社区融合得好，社区社会资本比较充分，社区自治就有了实质意义。因此，社区书记主任们主要的用力方向，就是吸引和动员更多的居民参与，以至于参与内容和参与效果倒成了次要的目标，甚至被有意无意地忽视了。我们在调研时，听到书记主任们最多的说法就是：参与的人太少了，搞来搞去还是那些老面孔。

在杭州调研时，候门社区居委会主任说，端午节包粽子，春节包饺子，年年搞，但实际上来包饺子的总是那些人，吃到饺子的也是那些人。在绍兴调查时，一位负责老龄工作的社区工作者说，让居民来参加个活动太不容易了，所以每召集一次都要充分利用，把主席台上面挂的横幅换掉，下面坐的人调调顺序，不能在镜头前面的老是那几个人，就露馅了，这样的话，一次就可以应付掉好几个任务了。说起来有些荒诞，却实在是社区的无奈之举。

为什么社区参与度不理想？一种常见的解释是，城市是个陌生人社会，社区的社会资本不足。这实际上什么都没有解释，其背后还是存在一个社区参与应当是全面参与、广泛参与的正当性预设。我以为，更恰当的发问方式应该是：“为什么参与？”也就是说，我们要先弄清楚居民的参与动机。学者从理论上似乎能够给出答案：居民参与是他们公民权利的一部分，他们通过参与实现对社区决策施加影响，从而更好维护自身利益的目的。这个逻辑不完全成立。实现这个目标的方式可以有很多种，为什么为了维护自身利益就非要直接参与呢？

进一步追问则是，他们要维护的利益到底是什么？这肯定不能简单归结为抽象的“公民权利”。在我看来，对普通居民来说，他们最关心的利益就是能够有一个宜居的生活环境。社区毕竟只是居民的生活空间，无论从居民的需求还是社区供给能力来看，它注定是有限的。生活空间里的需求都是围绕生活展开的，是具体的、琐碎的，是环境保持干净卫生，是车辆有序停放，是矛盾纠纷能够及时化解，是有基本的休闲活动场所等等。他们要参与，也是向社区基层组织，向物业公司等表达相关诉求，以期得到后者的及时有效回应。我觉得这才是居民参与的真实动机，而我们衡量社区参与水平的指标，也应该是居民诉求是否得到了及时有效回应，换句话说，社区宜居水平是否在不断完善。这是一种“结果评价”，而非“过程评价”。我们现在太关心参与过程和形式了，反倒忽略了参与目的和结果。试想，如果居民拥有其他表达诉求的有效渠道，并且其诉求基本能够得到及时有效回应，而不一定需要通过广泛的、直接的参与，那我们为什么非要追求参与的全面性、广泛性呢？

视角一换，现实就不那么让人生厌了。在我看来，现在居民的社区参与途径不仅丰富而且有效，社区参与状况并没有那么不理想。希望读者不要以为我这样说，就表示我认为当下的社区参与很完美。我真正想要指出的是，我们应该摒弃既有的理论和预设的限制，去发现社区参与的丰富实践。

媒介式参与

社区参与中的“老面孔”很重要。老面孔主要就是社区里的居民积极分子，这些人又以退休在家的老年人为多，他们有时间又有热情，愿意参加活动，也关心社区公益。很多老人在单位工作时就是车间主任、工会干部或者积极分子；有的呢，则纯粹是因为某件事跟社区打过交道，与社区干部建立了私人感情，在反复动员下成了积极分子；有的则是在其他积极分子带动下参与进来的。积极分子活跃在社区治理的各个领域，文体活动中有他们，社区志愿者有他们，应付上级任务也少不了他们帮忙。对社区工作来说，积极分子的存在是必不可少的。他们是社区的眼睛，帮助发现社区里的各种情况，及时上报；他们也是社区的腿，帮忙发发选票，做点力所能及的工作；他们还是社区的嘴，在居民当中宣传社区工作，传播信息，还能在社区开展工作时敲敲边鼓。有经验的社区书记主任，都懂得怎么发掘和运用积极分子，他们之间建立的亲密关系甚至可以延续多年。

作为社区基层组织的帮手，只是积极分子的一面。很多人关注到了，但也就仅仅看到了这一面。积极分子还有重要的社区参与的意义，这一点同样不可忽视。这方面意义有两层理解，首先，他们本身就是社区参与的主体，他们的行为就是在践行社区参与。这一点很容易理解。第二层含义可能被忽视了，就是积极分子也是普通居民实现社区参与的重要媒介。只看到第一点，就会认为社区参与只是这些老面孔，参与面不足。如果看到第二点，就能够认识到，普通居民通过以积极分子为媒介实现社区参与，其实是社区参与非常重要的实现形式，这种形式可以称为媒介式参与。社区干部经常说，积极分子发挥着“上传下达”的作用，是社区与居民之间的“桥梁”和“纽带”，其实也揭示了积极分子所具有的普通居民参与媒介的作用。

媒介式参与是一种间接参与。作为媒介，积极分子并不完全等同于“代表”，尽管许多积极分子拥有“居民代表”的身份。“代表”一般要由被代表对象通过选举赋权产生，获得了授权，便可以代替授权者在公共事务处理中表达意见。积极分子不需要通过居民授权，他们的资格是自动获取的，靠的是自身禀赋。在这个意义上，积极分子与普通居民的关系不能类同于“委托－代理”关系。也因此，积极分子哪怕有居民代表的身份，一般来说也并不能代替居民表决与其利益相关的事务。积极分子作为普通居民社区参与的媒介具有这样几个特点：

首先，其作用是帮助居民表达利益诉求。居民可以不直接去找居委会或物业公司或其他治理主体，而是通过积极分子代为表达诉求。二者不是委托－代理关系，而是一种私人性的人情关系。

其次，积极分子有主体性。作为参与媒介，积极分子不是被动的，而是主动的，他可以做也可以不做，并不受居民约束。

再次，积极分子之所以成为媒介的关键，在于其与普通居民具有广泛的利益一致性。积极分子是普通居民的一员，并不一定是社区精英。成为积极分子主要是因为他们为人热心，古道热肠，有闲有精力，又具有一定的表达能力和办事能力，他们与普通居民生活在一起，在职业、收入、社会阶层属性等方面与普通居民没有明显差异，利益关切比较一致。

最后，媒介式参与的激励机制主要是社会性的，是来自居民的认可、肯定等社会性报酬，以及积极分子从中获得的自我实现的价值激励。社会性激励机制是积极分子区别于正式的专职的“代表”，也构成了积极分子的进入门槛：大多数普通居民并不追求社会性激励，这是其社区参与度低的原因之一。

上述特点既是媒介式参与何以可能的因素，也是限制其效果的因素。它依赖于社会性的非正式的机制，就具有不稳定性。社区的化解方式是赋予积极分子公共身份，或者强化其公共身份意识。“强化”方式用在党员或者拥有公职身份的居民身上，例如现在很多地方在做的“党员亮明身份”“双报到”等；“赋予”则是给普通居民以“楼组长”“片长”“居民代表”等公共身份，“赋予”既可以通过居民选举，也可以由社区直接指定，二者的效果差别不大，毕竟对居民来说，他们最关心不是自己是否投票选举，而是“代表”“楼长”能否真正发挥媒介作用。“公共化”机制与社会性激励并行，共同构成媒介式参与的动力机制。

从我们调研来看，越是老旧社区，媒介式参与的作用越明显。一方面，许多老年人或是出于习惯，或是自己行动不便，而愿意让积极分子帮忙反映问题；另一方面，这类社区的积极分子也比较多。相比之下，商品房小区里虽然也有积极分子，但其与普通居民之间的联系比较疏离，就限制了其作用的发挥。媒介式参与的重要基础，是积极分子与普通居民的利益一致性，随着社会异质性增强，这个基础其实是在不断削弱的。我们在调查中发现有的积极分子甚至不愿意跟社区内的普通老年人打交道，他们有自己更“高端”、品味更接近的社交圈子，而不屑于普通老人那种打麻将聊天晒太阳的“低端”生活。一旦发生这种生活方式、生活品味的“区隔”，积极分子作为社区与普通居民之间媒介和桥梁的作用就会消解，就会蜕化成单纯的社区基层组织的帮手了。社区基层组织应该致力于在社区中将那些真正的积极分子识别出来，并进行有效动员，不断再生产出媒介式参与的“关键群体”。

逆向参与

其实，近些年发展最迅猛的，是另外一种参与形式，即政府和社区基层组织主动搭建制度化的信息传递渠道，以及主动将公务人员下沉到群众当中收集信息，可以称之为“逆向参与”。一般来说，参与是指公民主动参与到公共事务治理当中，政府的角色是开放参与渠道，回应公民诉求，政府是被动回应。这就会发生公民参与动力不足、参与渠道不畅、政府回应不足等问题。逆向参与则颠倒过来，政府主动去收集社会诉求。这既增加了参与渠道，又可以弥补公民主动参与不足的问题。

这种逆向的信息采集是群众路线传统的一部分，王绍光教授说，这是中国共产党独创的政治传统，是一种“逆向政治参与”。它要求政府公务人员主动下沉到群众中去，倾听群众意见，了解群众疾苦。

政府及其职能部门的逆向信息采集方式，在很多城市有制度化的渠道，其中比较成熟和普遍的是人大代表或政府部门的社区联系点制度，其主要做法就是让政府公务人员（包括官员）或政府部门与社区建立固定的联络关系，定期到社区了解社区情况，接待居民反映问题。

我们在南京社区调研时，正好赶上市区人大代表到驻点社区接待群众来访。从实践来看，目前其直接接受居民诉求表达的效果并不理想，原因应该是绝大多数居民并不知情，即使知道，他们主动找人大代表的动力也不足。社区的做法是提前找几个居民代表，让他们来反映情况。对社区来说，这是展示社区“老大难”问题的好机会，社区干部会和居民代表事先做好沟通，一起向人大代表或领导反映重大问题，请求他们在更高层级协调资源，推动相关问题的解决。特别是那些重大问题，街道办事处也无能为力，就会默许社区的这种做法。我们去的那个社区，就是通过这种方式从上面争取到了资源，为一个小区安装了楼梯扶手，而这恰恰是小区老年人反映多年的“老大难”问题。这种常规化的驻点制度是普遍化的，每个社区都有上级驻点，尽管存在驻点单位资源协调能力差异，会产生资源分配的不公平性等问题，但确实有助于弥补科层体制的某些缺陷。由于其是常规化的，通过长期实践会形成一个基层信息向上传递的渠道，上级也可以更全面准确地了解到基层工作的真实困难。

另外一种制度化和组织化的信息采集方式是社区网格系统。社区网格系统不仅在社区社会治安综合治理等社会管理工作中作用突出，而且也成为政府和社区收集居民诉求的重要手段。网格系统在许多城市是利用现在的社区基层组织建立的，即社区工作人员兼任网格员，有些城市则建立了专职的网格员队伍，社区设有网格管理中心，专门负责信息采集。从实践来看，网格管理体系在收集信息方面的效率是比较高的，以至于高到了出现“信息冗余”“压力上传”的倾向，即网格员为了完成定量化的信息采集指标，而不对信息的轻重缓急做区分，一概上报；原本很多事情可以通过社区来解决的，现在也报上去，将责任推给上级政府。这不仅造成“问题拥堵”，增加基层治理压力，也有可能适得其反，抬高了居民期待，却降低了其自治意识和自治能力，需要在实践中进一步完善信息采集系统的甄别机制。

将这些信息采集方式视为一种逆向的社区参与，显然是从“结果”意义上定性的，即我们认为这种形式有助于及时收集到居民诉求。社区参与本身不是目的，而只是一种工具，不能本末倒置。社区参与归根到底，是防止政府脱离群众，漠视群众诉求。我们不应该拘泥于参与形式，对居民来说，如果他们的诉求能够及时被社区和政府关切到，其直接参与的必要性自然就弱化了，这种情况下再片面追求社区参与率，难免会产生误判。