稳步扩大免费教育范围 探索延长义务教育年限

编者按：学习好贯彻好党的二十届四中全会精神，切实谋划好、推进好“十五五”时期教育改革发展，奋力谱写以教育强国建设支撑引领中国式现代化的新篇章，是当前教育系统的重大政治任务。中国教育科学研究院组织精锐科研力量，在媒体平台广泛开展阐释研究，推动教育强国建设迈向积厚成势、系统跃升。现摘取部分优秀成果，陆续推出，以飨读者。

坚持以人民为中心发展教育，让教育改革发展成果更多更公平惠及全体人民，是教育强国建设的出发点和落脚点。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出“稳步扩大免费教育范围，探索延长义务教育年限”，引发社会广泛热议。扩大免费教育范围、延长义务教育年限，是办好人民满意的教育的必然要求，但政策实施不仅要考虑人民群众的现实需求，也要兼顾我国的基本国情和各地的实践基础。落实好《建议》要求，当务之急需要总结我国实施免费教育及义务教育的实践经验，研判政策实施涉及的要素和程序，提供可操作性政策思路。

教育发展新成就奠定坚实基础

我国1986年正式实施九年义务教育制度，2000年基本实现“普九”。2011年实现全面普及，城乡全面实行免除学杂费、免费提供教科书、寄宿制学生给予生活补贴制度。2021年实现基本均衡，在基础教育普惠优质教育公共服务上取得了重大历史成就。据统计，截至2024年，学前三年毛入园率92%，全国义务教育巩固率达95.9%，2895个县域实现义务教育基本均衡，高中阶段教育毛入学率92%。2025年学前一年免费惠及1200多万儿童。这些成效为延长义务教育年限奠定坚实基础。

一是教育财政保障不断巩固提升。截至2024年底，我国国家财政性教育经费占GDP比重已连续12年稳定在4%以上，支撑我国建成世界规模最大且高质量教育体系。首先，对学前教育进行优先满足。据统计，国家财政性教育经费用于学前教育的经费，2023年增长到3150亿元，年均增长13.8%。其次，对义务教育进行优先保障。近年来国家财政性教育经费中，50%以上用于保障义务教育。最后，对区域差距、城乡差距进行优先补缺。“十四五”期间，中央财政教育转移支付资金80%以上用于中西部地区。

二是免费教育范围持续性扩大。多年来，我国部分省区市围绕扩大免费教育范围和延长义务教育年限进行了探索，并相继在本地部分市县推行教育试点，在全国范围内形成“纵向延伸、横向扩展”的免费教育矩阵。其一，向学前教育阶段扩展。2025年我国发布《关于逐步推行免费学前教育的意见》，明确免除公办园大班保教费，中央与地方按5∶5至8∶2比例分担经费，惠及1200多万幼儿。其二，向高中阶段扩展。从2004年到2025年，浙江、广东、河北、江西、福建、湖南、江苏、湖北、四川、云南、安徽等省市相继推行12年及以上免费教育试点。西藏、青海等省（区）巩固15年免费教育成果，重点提升高中阶段教育质量。其三，向特殊群体和关键区域扩展。截至2024年底，全国残疾儿童义务教育入学率、随迁子女公办学校就读比例均达到97%。

三是优质均衡发展实质性突破。在全国2895个区县实现基本均衡之后，“十四五”期间国家着力推动优质均衡。截至2024年底，已有246个区县实现了优质均衡。目前，全国义务教育巩固率达到95.9%，随迁子女、适龄残疾儿童受教育保障机制更加健全。随着《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》深入实施，各地积极开展义务教育学校硬件配置、经费投入、教师资源标准化建设，推动义务教育从“有学上”向“上好学”迈进。

政策落地落实亟须回答“四重追问”

“扩大免费教育范围”是“延长义务教育年限”的必要前提，但“免费教育”并不等同于“义务教育”。免费教育侧重财政保障的普惠性，义务教育则具有法律强制性、免费性和普及性的多重属性。落实两项政策亟须系统回答“四重追问”。

一是方向性追问。我国目前关于扩大免费教育范围、延长义务教育年限主要有“向下延”和“向上延”两种方案。此外，还有人主张“向下延”和“向上延”同时进行，并在此基础上实施“3+9”“9+3”“1+9+2”“1+9+3”模式，以及先试行“1+9”，之后实行“1+9+3”，最后逐步实现“1+9+3+2”的十五年义务教育方案。

二是保障性追问。扩大免费教育范围、延长义务教育年限所面临的挑战，主要体现在财政投入薄弱、地方财政压力加大等方面。实施更大范围的免费教育和更长年限的义务教育，究竟是实现惠及全体人民的强制性、免费性的“普遍型”福利，还是强调公平、均衡、补偿性的“补缺型”福利？这些都需要对政府保障基本公共服务的法定责任和财政保障进行深入研究和科学预测。

三是回报性追问。世界银行相关研究表明，义务教育每延长1年，人均GDP增长率提高0.3%。据预测，我国若将义务教育延长至12年，预计到2035年可新增高素质劳动力1.2亿人，推动科技创新能力提升15%。伴随我国人口数量、结构的变动对义务教育产生的影响，扩大免费教育范围，延长义务教育年限，会给国家和个人带来怎样的回报率？也是亟须回答的现实问题。

四是参照性追问。目前世界义务教育平均年限为9.24年，中高收入国家为9.5年，发达国家大多超过10年。从国际经验看，延长义务教育年限一般要经历“先免费、后义务”“先学前、后高中”的阶段。但不同国家义务教育的发展程度、学段划分、学段衔接、教育分流等存在差别，应精准对标参照。

推动政策落地落实的可行路径

《建议》提出“稳步扩大免费教育范围，探索延长义务教育年限”，是我国基础教育改革呼应国家战略、人口变动、人才培养等重大议题的重要标志，是一项“牵一发而动全身”的系统工程。必须跳出“长短”之争，摒弃将基础教育“高质量发展”等同于“义务教育年限”问题的固化思维，进一步关注义务教育年限与基础教育学制改革核心要素的统筹考量，系统化、立体化、动态化探寻义务教育年限延长的实施方案和推进路径。

一是在锚定延长方向上做到“有步骤”。首先，要全面落实2025年《关于逐步推行免费学前教育的意见》，巩固学前1年免费教育的成效，并及时总结经验。其次，在充分论证的前提下，“十五五”期间，逐步将免费范围向普通高中延伸，同时研究考虑将学前1年纳入义务教育。最后，经过一段时期试点，力争在免费教育、延长义务教育年限方面取得新突破。

二是在夯实延长保障上做到“有重点”。重点针对区域间、城乡间、群体间、学校间的差距，均衡资源配置，关键是促进教育公共服务资源向农村覆盖、向边远地区和困难群体倾斜。重点关注义务教育阶段财政经费投入的结构比例，依照延长义务教育年限的总体方向和规划，有重点地配置经费比例。选择重点领域扩展免费教育，支持区域教育先行试验，支持不同地区自主探索扩大免费教育范围和延长义务教育年限。

三是在估算延长回报上做到“有依据”。扩大免费教育范围、延长义务教育年限是助力“人口红利”向“人力红利”转型的新举措。应有效利用我国已有的人口普查等大规模调查数据，加强对各学段入学人口变化数据的掌握，科学研判学龄人口总量、人口结构及空间流动等变量，在财政投入、师资配备、校舍设施等领域进行有效供给，精准预测扩大免费教育范围、延长义务教育年限的产出效益与回报。

四是在参照延长经验上做到“有区别”。综合我国基本国情，总结基础教育特别是义务教育的发展历程和宝贵经验，参考发达国家的有益经验，探索形成“整体规划、保障投入、先行先试、分步施行、稳步推进”的发展思路，以开放审慎的态度探寻扩大免费教育范围、延长义务教育年限的可行之路。

来源｜《学习时报》2026年01月02日第06版

作者｜王晓燕（中国教育科学研究院教育理论研究所副研究员）；姜朝晖（中国教育科学研究院教育理论研究所所长、研究员）