对华科技竞争，沙利文给出美国必须拿下的四个制高点

► 文 观察者网心智观察所

一位前美国国家安全顾问，离任一年多以后，在《外交事务》上写了一篇近万字的文章，告诉全世界美国该怎么赢下对华科技竞争。人们看到这个标题，第一反应大概不是关心他开了什么药方，而是想问：您当年在位的时候，这药怎么就没熬出来呢？

杰克·沙利文新发表的这篇《The Tech High Ground》，读起来气势不小。他划定了四个美国必须拿下的制高点——重振产业基础、军事创新、数字秩序、稳定中美关系底线。每一条都说得铿锵有力，每一条又都像从一份本该四年前就交出来、却拖到现在才补上的战略备忘录里抄来的。

沙利文给出美国必须拿下的四个制高点

文章开头，沙利文花了不小篇幅承认美国过去几十年对华判断失误。他说华盛顿一直以为中国只是在同一条赛道上跑得慢一点的跟跑者，靠模仿吃饭、依赖西方技术。可现实是，人家根本就没跟你跑同一场比赛。这段自我检讨写得坦率，也漂亮。

但问题在于，做出这个错误判断的不只是模糊的“华盛顿”，而是一代又一代具体的决策者，其中就包括他自己。

2021年到2025年，这四年他正好坐在白宫西翼那间国家安全顾问的办公室里。而这四年，恰恰是美中科技竞争从纸面构想落到执行层面的关键窗口期。

沙利文提出美国得同时拿下四个制高点：产业基础、军事威慑、数字秩序、双边稳定。每个点下面都有翔实的论据，引用从阿西莫格鲁到克里斯·米勒的学者，提及芯片法案、国防生产法，谈到AUKUS、北约防务创新加速器。这是一份典型的、几乎能直接当公共政策学院案例教材的战略框架。但读到最后，读者会发现一个尴尬的事实：沙利文告诉美国应该站在哪儿，却几乎没告诉美国怎么走上去。

他说美国要重振技术产业基础，要让制造业回流，要修复创新与生产之间的反馈回路。开的方子是：目标导向的采购合同、价格下限、许可流程改革、联邦研发投入回到1960年代的水平。全都正确，也全都在过去四年里他本该推动、却始终没真正落地的清单上。

沙利文任内推的《芯片法案》拨了五百二十七亿美元。最后真正落地的产能，远低于当初的承诺。英特尔俄亥俄州的工厂一拖再拖，台积电亚利桑那州的项目光劳动力和合规问题就让管理层在财报电话会上叫苦不迭。这些他知道，读者也知道。他在文章里避而不谈自己任内的执行困境，只是把难题打包成一句“美国建立了一个重过程轻结果的体系”，然后笔锋一转，开始讨论华尔街资本错配。

这种写法有种很特别的修辞效果：让人觉得作者站得高、看得远，同时也让人怀疑，这位老兄是不是从来没真正踩过执行层的烂泥地？

一个典型的例子是他对盟友规模的推崇。沙利文援引坎贝尔和多西等前同事的观点，主张美国应与欧洲、日韩协调产业战略，形成一个任何单一国家都无法独立支撑的生产生态。这个主张逻辑上无懈可击。但他紧接着写道：不幸的是特朗普政府破坏了盟友协调，未来的执政者必须花数年重建信誉。

这句话看起来在批评现任政府，其实是悄悄绕过一个更尖锐的问题：盟友之间的裂痕是2025年1月才出现的吗？拜登政府对欧盟《通胀削减法案》补贴条款的处理，把柏林和巴黎气得够呛；日本对美方单方面扩大对华半导体出口管制而不事先通气，抱怨从2022年就开始了；荷兰光刻机巨头阿斯麦被拖入美国出口管制清单的过程，伴随着海牙高层的持续不满。这些都是沙利文任内的事。他把盟友关系恶化的账单完全甩给继任者，在一篇严肃的战略复盘里，这未免太方便了。

杰克·沙利文

文章最具标志性的概念，无疑还是“小院高墙”。 沙利文明确把这个框架认领为自己的思想产物，说这是拜登政府处理芯片管制的核心方法论：只管控最敏感的少数技术，但在这个小范围内筑起极高的壁垒。这个概念在华盛顿智库圈被反复引用，几乎成了拜登时期对华科技政策的同义词。但如果把视线转向实际执行“小院高墙”的那个机构——美国商务部工业与安全局（BIS），我们就会看到一个几乎让人难以置信的现实。

根据美国政府问责局（GAO）2025年6月发布的审计报告和近期披露的预算文件，这个被赋予对华科技管控核心执行权的联邦机构，截至2024年9月只有527名雇员，占联邦文职总劳动力的万分之二点三；2024财年净支出仅为3.328亿美元。它的一线执法特工人均要手头处理26个案件外加19条情报线索，远超同类联邦执法机构的正常水平。

更让人咋舌的是战略与国际研究中心披露的细节：BIS分析人员日常用来梳理复杂跨境交易数据的主要工具，是一个过时版本的微软Excel。执法人员把80%的工作时间花在找数据和整理数据上，只有20%用于真正的分析判断。其他联邦机构包括情报界反映，BIS落后的数字基础设施让跨部门信息共享异常困难。

这就是“小院高墙”的真实后台。沙利文在《外交事务》上用优雅的语言描述这个框架如何在先进计算、量子、生物技术投资限制等领域得到务实应用的时候，执行这些政策的分析员正在用Excel筛选涉嫌转运的集装箱编号；当他谈到美国必须防止芯片流向中国、防止中国军民融合战略攫取美国技术的时候，具体去查那些壳公司、马甲采购商、东南亚转口节点的特工们，每个人桌上摞着26个案子。这可不是比喻，是审计报告里的数字。

值得玩味的是沙利文任内BIS的资源状况。GAO的报告指出，BIS拨款从2013财年到2024财年增长了约104%，资助职位从403个增加到585个。但这十二年增量中，60%集中在2022和2023两个财年，主要是应对俄乌战争后的对俄出口管制和对华先进计算芯片管制。换句话说，即便在沙利文最密集地推出对华科技管控新规的那两年，BIS也只是刚刚获得应急性的补充拨款，系统性的能力建设、劳动力长远规划、IT现代化投资，并没有同步进行。一位哈佛讲席教授现在告诉世界美国需要“小院高墙”作为核心战略，而他离任时留下的那堵墙，砌墙的工人连一把像样的泥刀都没有。

进入2025年之后，情况更加魔幻。特朗普政府先是在2025年3月把BIS的2025财年资金削减了10.5%，降到1.71亿美元；仅仅两个月后，同一个政府又提出2026财年3.03亿美元的历史性增资请求，国会最终签署为法律的金额降到2.35亿美元。再然后，就是最新披露的FY2027预算草案：4.5亿美元，同比激增近85%，新增313个职位，其中290个是一线特别执法官，派驻全球关键贸易枢纽的海外出口管制官员人数翻倍，另有1200万美元专门用于招聘38名在AI、量子、生物技术领域有深厚背景的高级工程师，这些人甚至将作为法庭技术证人直接出庭支持执法诉讼。

这份预算文件传递的信号，恰恰是对沙利文文章里那套优雅战略语言的一次直白又残酷的翻译：美国对华科技管控正在从行政审批转向攻势执法。

这个转向不是沙利文开始的，但沙利文留下的那个战略框架必然要走到这一步，因为“小院高墙”这个概念在逻辑上就蕴含着一个执行层的必然推论：你管控的清单越精准，你就越需要更强的实地查证、更深的情报穿透、更多的跨境追踪能力，否则你的高墙就只是纸糊的。沙利文在任时把墙的图纸画得很漂亮，但砌墙的砖和砌墙的人一直没有到位。真正开始往墙里填砖的，反而是他在文章里委婉批评的那个政府。

这就引出了沙利文这篇文章的第二个深层问题：他的应对之策在整篇文章里构成了一个完美闭环的目标体系，但几乎完全不构成一个可执行的路径体系。他告诉你美国必须占据四个制高点，每个制高点下面又列出若干子目标，子目标下面再列出若干原则。把这些罗列拉成一张思维导图，那是一幅结构严整、层次分明的战略地图。但一旦你问：美国该如何从现在这个起点走到那个制高点？文章就开始语焉不详。

最典型的就是军事创新那一节。沙利文说美国军队必须快速采纳新技术，特别是廉价大量的无人机、无人水面艇和分布式传感器，同时整合AI用于物流、情报分析、目标识别。他说这需要文化和组织变革，包括采购和招投标的新办法。然后就没有然后了。熟悉美国国防采办制度的人都知道，这句话底下压着一座大山。

五角大楼的采办周期平均超过十年，从需求定义到装备交付的全流程被数百条法规和数十个审计委员会切割成碎片。“复制者计划”启动于沙利文任内，目标是在两年内部署数千套低成本自主系统对抗中国在台海的数量优势。这个项目至今进展公开信息稀少，相关评估显示实际交付节奏与最初承诺存在明显落差。沙利文在文章里完全没有提及这个他亲手推动的项目，却在泛论层面重复了“军队必须采纳新技术”这个所有人都知道的命题。

数字秩序那一节的问题更加外显。他提出美国必须让美国技术栈成为全球标准，包括云架构、芯片设计、安全协议；美国政府应当与企业合作降低美国技术在全球的准入门槛，为美国技术出海提供融资、技术援助、企业合作机制。这段话里的每一个“应当”都需要一个庞大的政策工具箱：出口融资机构的扩容、美国国际开发金融公司授权上限的提升、数字服务出口的标准互认、与发展中国家的长期技术援助协议。每一项都是数年周期的硬骨头。沙利文一句话带过，然后转向下一个制高点。

他在文末的一句总结堪称神来之笔：美国必须把资本与战略对齐，让其机构有果断行动的授权，以战后初期的紧迫感和数字时代的敏捷性进行建设。这句话作为一篇雄文的结尾读起来振聋发聩，但如果把它翻译成可执行的操作，它等于什么都没说。

资本与战略如何对齐？通过什么机制让华尔街愿意投资低毛利的硬制造？机构授权如何扩大？绕过哪些国会委员会？哪些监察长办公室？哪些联邦采购规则？在一个两党连政府预算都要靠临时拨款维系的年代，战后初期那种紧迫感的政治基础在哪里？

这些问题沙利文全都没有回答。而他没有回答的原因，或许不是他不知道答案，而是这些答案指向一个他作为前任决策者不愿意承认的事实：美国这套体制在当前的政治分裂下，根本无法按照他描述的战后初期紧迫感那样动员起来。

他在任时没做到，他在文章里也没提出任何突破这个困局的机制设计。读者读完全文，合上杂志，知道了美国应该赢，却不知道美国如何赢。

把沙利文的这篇文章和BIS的真实运作状态并排放在一起看，会产生一种特别清晰的对照。一边是杂志和哈佛讲堂上的宏大叙事，另一边是每个特工桌上摞着的26个案卷；一边是“小院高墙”这个被写进无数智库报告的精致概念，另一边是用过时Excel筛查涉嫌规避管制转运航线的分析员。这不是说沙利文的战略方向错了——方向大体是对的，四个制高点的识别也大体准确。问题在于，写战略的人和执行战略的人之间，隔着一条他不愿意踏进去的鸿沟。

沙利文这篇文章最具讽刺意味的地方也许不在于它的空洞，而在于选择本身。他选择在《外交事务》上发表一篇长达万字的战略论文，说明作为一位刚刚卸任的国家安全顾问，他已经切换到了观察者的位置，而且他很享受这个位置提供的叙事自由。

在这个位置上，他不必为任何执行失败负责，不必为任何预算削减辩护，不必解释为什么他离任时BIS的特工们还在用Excel，为什么“复制者计划”的进度落后，为什么盟友对美国的信任存款在2024年底就已经被透支大半。他只需要画出那座漂亮的制高点地图，然后用优雅的哈佛式英语写下一句“这项工作需要数十年而非数年”。

这句话当然是对的。与中国的科技竞争确实是一场数十年的马拉松。但马拉松的第一公里是最难的，因为那是你必须把肌肉记忆、补给策略、节奏控制全部调对的时刻。沙利文用整整四年主管了这第一公里，而他现在告诉我们剩下的四十一公里该怎么跑。读者有理由追问一句：你跑得怎么样？你把接力棒交到下一棒手里的时候，那根棒子上已经缠着多少绷带？

当美国真正需要回答这些问题的时候，答案不会在《外交事务》的封面文章里，而会在“小院高墙”从概念变成现实的真正战场。沙利文在他的文章里没有走进这个战场。他选择了一条更舒适的路，继续当那个告诉美国应该做什么的人，而把“怎么做”这个真正的难题，留给了所有必须真的走进泥地的人。

来源|心智观察所