证监会拟推18条硬核罚则，业绩注水、拉高套现行为将遭重击

来源：21世纪经济报道

　　记者丨崔文静

　　编辑丨包芳鸣

　　资本市场违规减持的“紧箍咒”正在进一步收紧。4月17日，证监会就《违规转让证券案件行政处罚实施规则（征求意见稿）》（以下简称《规则》）向社会公开征求意见。

　　这份共计十八条的规则，首次对各类违规减持行为的行政处罚裁量标准进行了系统性、精细化的规定，将罚款比例、金额与违规行为的性质、规模、比例直接挂钩，让“过罚相当”从原则变为可操作的具体标尺。

　　近年来，违规减持手法不断翻新，从“清仓式减持”到“绕道减持”，从隐瞒一致行动关系到利用司法强制执行规避限制，市场对此反应强烈。证券法将违规转让证券的罚款规定为“买卖证券等值以下”，但在实际执法中，如何精准界定不同类型违规行为并匹配相应处罚力度，一直缺乏明确的量化指引。

　　此次《规则》的出台，通过将违规行为细分为四大类别，并对不同类别设置差异化的裁量阶次，其中首发原始股的违规减持处于从重处罚阶次的，将面临转让金额50%以上至1倍的顶格重罚。

　　与此同时，《规则》明确了主动购回可从轻、减轻处罚的“回头路”。

　　这意味着，大股东、董监高今后再想“越线”套现，不仅面临明码标价的违法成本清单，更将直接承受差异化、精准化的严厉制裁。

　　量化标尺落地

　　证券法为违规减持设置了“没收违法所得，并处以买卖证券等值以下的罚款”的法律框架，但“等值以下”这一宽泛幅度在具体执行中往往面临裁量难题。此次《规则》的核心突破，便是为这把“法律标尺”刻上了清晰的刻度。

　　《规则》针对四大类违规行为，分别搭建了“从轻—一般—从重”三阶裁量框架，并将每个阶次与两项硬性量化指标——违规转让比例（占上市公司总股本比例） 和违规转让金额——直接绑定。

　　具体而言，违规转让比例不足2%，或违规转让金额不足4000万元的，划入从轻处罚阶次；违规转让比例达到5%以上，且违规转让金额在5亿元以上的，划入从重处罚阶次；处于两者之间的，则属于一般处罚阶次。

　　这一划分标准用客观、可验证的数字替代了以往相对笼统的主观判断。以实践中常见的大股东违规减持为例，某持股5%以上股东在限制期内抛售占总股本1.5%的股票、涉及金额3000万元，将明确归入从轻阶次；若一次性抛售比例高达6%且金额超过5亿元，则直接触发从重处罚条款。

　　在此基础上，不同类别违规行为对应的具体罚款比例呈现出显著的阶梯性差异。

　　对于危害性最大的在限制期内转让首发前原始股的行为，从轻、一般、从重三个阶次的罚款幅度分别为违规转让金额的30%以下、30%至50%、50%以上1倍以下。对于其他在持有期限、卖出时间方面违反规定的行为，相应幅度降至20%以下、20%至30%、30%以上1倍以下。而对于在卖出数量、信息披露方面违规但本身已过限售期的行为，幅度进一步降低为10%以下、10%至20%、20%以上1倍以下。这种差异化设计，让违规行为的危害程度与罚款金额直接挂钩。

　　值得关注的是，此次量化规则的制定并非凭空设想，而是对过往执法实践的提炼和固化。从近年来已公开的违规减持行政处罚案例来看，绝大多数案件的罚款比例和金额均落在上述新设的阶次区间之内。对于极少数因个案情节特殊、现有阶次可能明显有失公平的情形，《规则》也预留了调整适用的通道，明确须经证监会主要负责人批准或集体讨论决定后方可突破既定阶次，在保证灵活性的同时设置了严格的程序门槛。

　　四类行为“对号入座”

　　违规减持并非“一个筐”，不同类型行为背后的主观恶意和对市场秩序的破坏程度存在显著差异。《规则》在系统梳理各项减持监管规定的基础上，将违规转让情形归纳为四大类别，并依其危害性大小匹配了从重到轻的差异化处罚梯度。其中，违反法律规定在限售期内转让首次公开发行前发行的股份——即“违规减持原始股”——被列为第一类行为，承受最严厉的罚款。

　　这种分类逻辑源于对违规行为本质的考量。

　　第一类行为的核心特征是“绝对不能减”或称“无权减持”，即在法律明令禁止的期限内擅自转让。而在此类别内部，违规减持原始股又因其直接利用一二级市场巨大价差套现的特性，被视为危害性最大的情形。《规则》为其单独设定了最高的罚款区间：从重阶次可处违规转让金额50%以上至1倍的罚款。这意味着，一笔5亿元的违规原始股减持，最高将面临5亿元的罚款，加上没收违法所得，违法者不仅“竹篮打水一场空”，还可能面临巨额净损失。

　　相比之下，第二类行为虽然也属于“在持有期限、卖出时间方面”违反规定——例如董事、高管在定期报告披露前15日的“窗口期”内卖出——但鉴于其违规性质略轻于直接触碰原始股的法定限售红线，《规则》将从重阶次调至30%以上1倍以下，从轻阶次的上限比例也从30%降至20%。

　　第三类行为聚焦于“有权但违规减持”的情形。典型表现包括：大股东在连续90日内通过集中竞价减持比例超过总股本1%或通过大宗交易减持比例超过2%，以及减持前未按规定预先披露减持计划等等。此类行为虽然违反了数量限制或信息披露要求，但减持主体本身已不再处于法定或承诺的限售期内。因此，《规则》对其设定的处罚力度在三类典型减持违规中最轻，从轻阶次罚款仅为违规转让金额的10%以下，即便达到从重标准，罚款比例也仅为20%以上1倍以下。

　　此外，《规则》还将“未按规定暂停交易”单独归为第四类行为，该规定并不在减持范围之列，这也是《规则》全称《违规转让证券案件行政处罚实施规则》中使用“违规转让”而非“违规减持”一词的关键。该类主要针对投资者及其一致行动人在持股比例达到5%后，未按规定履行报告和公告义务且未停止买卖的行为。此类行为本质上违反的是二级市场的“慢走规则”，与利用信息或持股优势“倾销”股票的典型违规减持有所不同。

　　为此，《规则》设计了独立的裁量标准：以违法所得倍数罚为主，划分为3倍以下、3至5倍、5至10倍三个阶次；在违法所得不足100万元适用定额罚时，则对应300万元以下、300万至500万元、500万至1000万元的梯度，对于情节特别恶劣的，罚款上限可进一步上探至3000万元。同时规定，依此标准计算出的罚款金额，不得超过同等情形下第三类典型违规减持的罚款金额上限，确保罚则体系内部的逻辑自洽与整体公平。

　　从“事后追着罚”到“事前劝回头”

　　一份成熟的政策文件，不仅要有彰显“零容忍”的刚性约束，也应包含引导当事人主动纠错的柔性空间。《规则》在从严设定处罚阶次的同时，通过一系列从轻、从重情节的明示，为潜在违规者划出了一条清晰的“回头路”。

　　从轻发落的“绿灯”并非无原则的宽宥。《规则》明确，当事人在行政处罚决定作出前，主动购回全部违规转让的证券并将价差上缴上市公司的，可以在法定幅度内降低一个裁量阶次处罚。

　　这意味着，一笔原本应处转让金额30%罚款的违规减持，若当事人积极采取补救措施，罚款比例可直接降至30%以下。

　　此外，对于仅为上市公司大股东、董监高以外的普通投资者，或在证监会、交易所发现前已主动报告、公告并停止转让且违规比例和金额较小的情形，同样赋予了从轻甚至降低阶次处罚的空间。

　　与之形成鲜明对照的，是从重处罚的“红线”。《规则》明确，导致上市公司第一大股东或实际控制人变更、短时间内大量卖出引发股价异常波动、利用司法强制执行或股票质押平仓等途径“绕道减持”，均被列为可从重甚至提升裁量阶次处罚的情形。

　　尤为值得关注的是，对于“组织、参与、实施上市公司财务舞弊后违规转让证券，或者大股东、董监高明知财务舞弊仍违规减持”的行为，规则同样释放了从严打击的强烈信号。那些试图通过“业绩注水”拉高股价再趁机套现的手法，将面临行政处罚与刑事追责，乃至后续民事处罚的多重夹击。

　　在违法主体的认定上，《规则》同样堵上了潜在漏洞。针对一致行动人共同违规的情形，只要构成共同违法，全体一致行动人均应被认定为违法主体并承担相应责任。这一规定有效防止了违规主体通过分散持股、隐瞒关联关系等方式规避减持限制和法律责任。

　　最后，《规则》重申了市场禁入措施的适用。对于违规减持情节严重者，证监会可依据规定对相关责任人员采取一定期限乃至终身的市场禁入措施。这意味着，对于触碰底线者，面临的将不仅仅是经济上的重罚，更可能是职业生涯的“红牌罚下”。

　　从“买者自负”到“卖者尽责”，再到如今“违规者明码标价”，资本市场减持规则的每一次迭代升级，都是在公平与效率的天平上添加的精准砝码。随着《违规转让证券案件行政处罚实施规则》征求意见结束并最终落地实施，一套更加透明、更具威慑的减持罚则体系有望加速成型。