《大西洋月刊》丨世界银行承认自己错了

A Pillar of the Economics Establishment Admits That It Was Wrong

In a new report, the World Bank thinks better of its old free-market absolutism.

世界银行在一份新报告中反思了其过往绝对的自由市场理念。

作者：罗热·卡尔马

插画作者：Matteo Giuseppe Pani /《大西洋月刊》

美国东部时间2026年4月16日

一个国家如何走向富裕？数十年来，经济学界普遍认同一个简单答案：奉行自由市场，不惜一切代价摒弃“产业政策”——即由政府主导规划经济生产结构的举措。没有哪个机构能像世界银行这般，充分体现这一被广泛称为“华盛顿共识”的观点。世界银行成立于1944年，初衷是向发展中国家提供低息贷款，此后迅速成为发展经济学的学术核心。20世纪90年代，该行对产业政策采取强硬反对立场，几乎将这一概念打入禁区。

但如今，产业政策卷土重来，还迎来了一位出人意料的新支持者：世界银行。上月发布的一份报告指出，该行此前的立场完全颠倒了事实：政府干预若实施得当，实则是经济成功的关键要素之一。报告总结称，产业政策“应被纳入所有国家的国家政策工具箱”。

“这件事的重大意义怎么强调都不为过，”乔·拜登政府时期的国家安全顾问杰克·沙利文向我表示，“发展经济学领域最重要的机构权威刚刚承认，我们此前对国家繁荣成因的诸多认知都是错误的。”这一转变，有点类似于美国政府宣布膳食胆固醇与脂肪其实并无危害，承认数十年的营养建议存在谬误。

世界银行的态度转变，围绕着发展经济学中一个著名案例展开。20世纪60至80年代，被称作“亚洲四小龙”的一批亚洲经济体——中国香港、韩国、新加坡和中国台湾地区——实现了史上罕见的高速增长，从贫困的农业地区一跃成为富裕的工业经济体，而其他发展中地区则远远落后。

一种观点认为，这些经济体的成功源于产业政策。按照这一说法，亚洲四小龙意识到，若立刻推行自由放任的资本主义，任何打造先进产业的尝试都会被外来竞争阻碍。因此，这些经济体投入大量公共资金扶持汽车、半导体、消费电子等特定“幼稚产业”，并偶尔通过贸易限制为这些产业暂时隔绝外来竞争。在持续扶持下，这些企业从规模小、竞争力弱的公司，成长为三星、现代（韩国）、台积电（中国台湾地区）等大型跨国企业。

这一观点在20世纪80年代逐渐获得认同，直到全球发展经济学顶级权威介入并予以压制。1993年，世界银行发布一份广为流传的报告《东亚奇迹》，称亚洲四小龙的富裕并非得益于产业政策，反而是在摒弃产业政策后实现的。报告称，这些经济体的多数经济干预措施“效果微乎其微”，甚至“明显适得其反”。报告结论称：“我们对三类主要干预措施的评估显示，扶持特定产业的做法普遍无效，对其他发展中经济体而言也几乎没有借鉴价值。”东亚经济成功的真正原因，是“亲市场的经济政策”，例如降低贸易壁垒、维持低预算赤字、放宽对私营企业的监管。

这份报告的直接影响，是让产业政策沦为经济学界等同于地平说的荒谬理论，进一步巩固了围绕自由贸易、放松管制和私有化的华盛顿共识。它还影响了发展中国家获取急需资金的条件，因为世界银行开始将贷款资格与受援国摒弃产业政策、推行亲市场改革挂钩。

到21世纪10年代中期，华盛顿共识开始显现弊端。第一个转折点出现在2016年，唐纳德·特朗普凭借抨击全球化与自由贸易当选美国总统。第二个转折点则是2020年新冠疫情期间，包括美国在内的全球多国面临物资短缺，小到口罩，关键到半导体，均供不应求。

与此同时，中国完全无视世界银行的建议，实力却愈发强盛。中国将一系列战略性产业从近乎空白发展为全球领先。到2025年，中国造船产量占全球一半以上，电动汽车占全球三分之二，电池占全球四分之三，太阳能板占全球九成。

对发展中国家而言，中国的发展道路堪称值得效仿的奇迹。彼得森国际经济研究所经济学家玛丽·洛夫利向我表示：“许多中等收入国家的经济增速开始大幅放缓。那该怎么办？看看中国就知道，它们推行的是产业政策，而且效果似乎很不错。”

但对美国及其他发达经济体而言，中国的崛起构成了严峻的经济与地缘挑战，必须予以应对。2023年，沙利文发表演讲，阐述了“新华盛顿共识”的核心原则：政府将更积极地创造优质中产阶级就业岗位、构建韧性供应链、减少对地缘政治对手的依赖，并培育对国家安全至关重要的新兴产业。为此，拜登政府时期的美国向半导体与清洁能源领域投入数千亿美元，并对电动汽车、电池等战略性产业的部分中国商品加征新关税。特朗普去年重返白宫后，举措更为激进，对全球几乎所有商品征收高额关税，并收购英特尔等企业的政府股权。

如今全球两大经济强国均推行产业政策，其他国家也不得不跟进。同年，世界银行对其各国经济学家开展调查，结果显示80%的经济学家表示，合作国政府就如何更有效地实施产业政策向其寻求建议。在对183个国家发展规划的全面评估中，该行发现所有国家都至少采取了一种产业政策形式。

因此，在首份东亚报告发布三十余年后，世界银行决定发布续篇。这一次，结论截然相反。世界银行首席经济学家英德米特·吉尔在报告前言中写道，《东亚奇迹》报告反对产业政策的立场，“如今的实用价值堪比一张软盘”。为何会有这样的转变？首先，相关证据不断积累。20世纪90年代以来，多个贫困国家通过产业政策成为关键产业的全球领导者，例如罗马尼亚的软件开发、巴西的农业以及中国的造船业。此外，世界银行研究人员借助数十年的更多数据重新审视东亚发展历程后发现，产业政策对该地区成功的重要性，远超最初认知。例如，1973至1979年，韩国政府每年投入约占国内生产总值0.4%的资金，发展钢铁、电子、石化等产业。1993年报告发布时，这笔投入的收益看似并不匹配成本。但近期一项研究显示，该投入最终使韩国年度国内生产总值提升了3%——这是极为可观的增长。

第二个转变是发展中国家的治理能力有所提升。其政策制定者受教育程度更高，官僚体系更专业化，财政预算也远多于三十年前，这让这些国家更有能力成功实施干预。综合这些变化，报告得出结论，产业政策“比以往认为的更具可复制性”。

各国实施产业政策的具体方式至关重要。通过梳理大量国际案例，报告发现，关税很少能实现既定目标，即便实现，也会付出难以接受的代价——损害依赖进口商品的产业，并招致他国报复。相反，报告主张采取向特定产业提供直接支持的政策，例如补贴、税收抵免或劳动力培训项目。

产业政策最大的问题或许在于，各类特殊利益集团会向政府游说寻求优待或豁免，极易引发腐败与以权谋私。报告用一章内容阐述“如何完善制度建设”，其中建议将政策执行交由相对独立于政治的技术官僚机构，避免其受到与政治关联的利益集团施压。报告还强调，各政党最好作出明确、可信的承诺，减少不确定性，让现有及潜在企业能够依据新政策做出长期决策。同时，报告警示切勿“挑选赢家”——即投资特定企业或国家龙头企业，而非为整个行业提供广泛激励。

这份最佳实践清单，几乎与特朗普第二任期的做法完全相反。他对全球几乎所有国家的各类商品加征高额关税。这些关税时而宣布，时而撤销；时而暂停，时而重启；通过协议修订，被法院推翻后又换用其他法律依据重新实施，而这些依据或许仍会被法院否决。关税均由总统个人权限发布，导致无数游说者、外国领导人、企业高管纷纷前往海湖庄园寻求豁免。特朗普实施的定向投资，均为直接入股英特尔等特定企业，而非针对整个行业的扶持。

在此背景下，世界银行向全球传递的潜台词似乎是：是的，产业政策如果运用得当，是可以奏效的。但是，看在上帝的份上，千万别学美国。

本文作者Rogé Karma是《大西洋月刊》的专职撰稿人。

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