生态环境法典夯实气候治理法治基石

（来源：中国环境网）

转自：中国环境网

十四届全国人大四次会议表决通过的《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称“法典”），在系统整合我国生态环境领域现行法律制度的基础上，首次将应对气候变化相关内容纳入法典，作出一系列原则性、引领性规定。这不仅为国内气候治理提供了法律遵循，也为全球气候法治贡献了中国智慧与中国方案。未来，随着法典的实施以及应对气候变化专门立法的推进，我国将构建起更加完备、高效的气候治理法律体系，为实现“双碳”目标和全球可持续发展提供坚实的法治保障。

法典将国际气候履约义务纳入国内法

长期以来，我国应对气候变化领域缺乏专门的顶层法律支撑。生态环境部国家气候战略中心研究员田丹宇在接受本报记者采访时表示，法典的出台扭转了我国长期以来国内气候领域无法可依的局面，能够为高质量参与全球气候治理、履行国际气候条约提供国内法律依据。

我国全程参与了《联合国应对气候变化框架公约》等各主渠道下的国际气候谈判，发挥元首外交作用，积极引领全球气候治理，体现大国担当。法典第四编绿色低碳发展第四章“应对气候变化”专设了第四节“国际合作”，提出“国家坚持共同但有区别的责任原则、公平原则、各自能力原则，积极参与和引领全球气候治理，推动构建公平合理、合作共赢的全球气候治理体系”。田丹宇表示：“这一规定能够为我国谈判团队对外妥善应对不合理压力提供国内依据。”

作为《联合国应对气候变化框架公约》及其《巴黎协定》缔约方，我国需要履行每5年更新提交一次国家自主贡献报告、组织编制国家温室气体排放清单并遵守透明度等相关要求。法典第一千零四十九条规定“国家根据国情、发展阶段和实际能力，承担应对气候变化领域相应的国际义务。国务院生态环境主管部门会同有关部门定期编制国家自主贡献、国家温室气体清单和履约报告”。此项规定明确了编制国家自主贡献、国家温室气体清单和履约报告的国内主管部门，为相关政府部门组织开展气候履约工作提供了法律授权。

值得一提的是，法典的编撰过程恰好与我国研究提出2035年国家自主贡献目标的过程相重合，法典将国家自主贡献目标纳入国内立法。在田丹宇看来：“这既为定期更新提交自主贡献文件提供国内法律依据，又为如期落实自主贡献目标提供法律保障。”

从国内立法基础来看，我国推进应对气候变化法治化已具备多重有利条件。田丹宇介绍，一方面，国际上已有59部应对气候变化相关立法，为我国相关工作提供了参考。另一方面，国内立法探索也早已稳步推进。2009年，全国人大常委会《关于积极应对气候变化的决议》正式启动了应对气候变化专项立法工作；2023年，十四届全国人大常委会立法规划将“应对气候变化和碳达峰碳中和”列为三类项目；天津、上海、南昌、石家庄、山西、青海已出台了相关地方性法规或政府规章；北京市将《北京市应对气候变化条例》列入了本届市人大立法规划……这些地方探索为国家层面的建章立制提供了实践经验和立法基础。与此同时，自“双碳”目标提出以来，每年都有全国人大代表提出推进应对气候变化立法相关建议提案，加快构建应对气候变化的法律规则体系，推进应对气候变化法治化进程已成为共识。

此次法典在“绿色低碳发展编”中设置应对气候变化专章，实现了立法层面的关键突破，但这并非终点。田丹宇认为，应对气候变化作为新兴领域，尚未制定专门法律，法典出台后仍为专项立法留有空间。继续推进应对气候变化专门立法，是全面系统应对气候变化挑战、完善生态文明制度体系的必然要求，对规制减缓和适应政策行动、提升气候治理能力具有不可替代的作用。

从分散立法到系统整合

法典出台之前，我国已有30多部生态环境相关法律和法规。过去我们常说环保法律是“九龙治水”，这次法典则实现了从“加法”到“乘法”的质变。

自然资源保护协会环境法与治理项目主任吴琪在接受本报记者采访时直言，这些法律法规是在不同时期，针对不同的环境要素和任务分散立法的。尽管不少法律也经过多次修订（正），但也难免存在规则空白、重复或不一致之处。法典将这些分散的法律系统整合到一部“典”中，补缺调和，形成一个系统的体系。规则更加清晰明确，也有利于法律的实施。

“法典立法遵循‘平移+创设’的思路，实现了对现有法律的科学整合与领域创新。”田丹宇表示，一方面，环境保护法、大气污染防治法等10部现行生态环境法律因全部入典被废止，这一过程主要体现“平移”的立法方式；另一方面，在法典第四编绿色低碳发展编中包含发展循环经济、能源节约与绿色低碳转型、应对气候变化三部分内容，特别是应对气候变化领域并没有一部专门法律，因此，在应对气候变化部分主要体现了“创设”的立法方式。

从立法理念来看，法典的整合重构彰显了系统治理的核心思路。吴琪认为：“法典将污染防治、生态保护、绿色低碳发展各领域的法律纳入统一的法典中，新增气候变化应对内容，以统一的原则和基本规则为引领，体现了生态环境保护、气候变化应对与能源转型协同，末端治理与源头减排结合的系统治理理念。”

在法典关于应对气候变化的核心亮点方面，田丹宇表示，“应对气候变化”专章搭建了国家气候治理的制度框架，在内容安排上凸显了多元协同的减排路径，在体例框架上体现了“减缓适应并重”的原则，可以为落实新的国家自主贡献目标提供法律保障，为确保碳交易顺利实施明确法律责任。她强调，法典与未来的气候专门立法将形成“双法源”格局，既填补了中国应对气候变化立法空白，又为下一步专项立法预留了空间。

田丹宇认为，设置“应对气候变化”专章能够快速填补国家法律空白，有助于保障2035年国家自主贡献目标和“双碳”战略目标的如期落实。同时，她也坦言，应对气候变化工作涉及面广，实践经验尚在不断积累，诸多政策实施时间较短，制度效果尚待考察。法典中的气候专章及其他涉碳条款，只能初步搭建起制度框架，具体可操作性的法律规则尚需通过应对气候变化专门立法来明确。下一步，应遵循《中华人民共和国生态环境法典》和应对气候变化专门立法“两步走”的思路，构建“法典气候专章+气候专门立法+国务院专项条例+地方气候立法”的全方位应对气候变化法制体系。在法典出台后，应结合“十五五”期间的应对气候变化工作目标任务，积极谋划推进将“应对气候变化法”纳入第十五届全国人大立法规划。

吴琪则从企业角度出发介绍，碳排放双控、碳排放交易、温室气体自愿减排交易、产品碳足迹管理、碳排放评价、碳排放数据公开等此前以暂行、试行或试点形式运行的机制，上升为刚性的法律制度。碳监管从“政策引领”全面进入“法治强制”阶段，“碳合规”将和排污合规一样，成为企业必须回应的课题，从而将应对气候变化的责任压实到微观主体。

压实多元主体责任

法典将“绿色低碳发展”独立成编，对推动产业低碳转型、破解产业瓶颈、实现减污降碳协同增效具有深远影响。田丹宇表示，法典中规定了行政性的碳目标管理、市场性的碳标的交易、工具性的碳数据核算、实践性的碳足迹管理等多路径的减排工具，凸显了多元协同的减排路径。特别是在“国际合作”一节，规定“国家加强应对气候变化领域的国际科学技术合作与交流，支持国内外优秀科学技术人才合作研究开发，鼓励企业、高等院校、科研机构开展可再生能源、储能、氢能、碳捕集利用与封存等技术交流”。这一条款将国内应对气候变化人才、技术等领域的发展与国际合作相结合，发挥了国际国内统筹、相互促进的作用。

吴琪认为，作为全球首部将“绿色低碳发展”独立成编的环境法典，法典将“双碳”目标从政策承诺转化为刚性的法律制度，低碳转型由此进入法治引领和保障的时代。绿色低碳发展编明确将钢铁、有色金属、石化、化工、建材、造纸、印染等传统行业的绿色低碳转型写入法律，也为新能源等绿色产业的发展提供了确定的长期预期，这对于企业长期低碳转型规划和金融市场绿色投融资决策，将产生深远影响。法典体现了从末端管控到源头低碳转型的思路，超越减排，将产业结构、能源结构、绿色消费、循环利用、气候变化应对等内容统一在法典之中，指向重构经济社会的方方面面，构建起减污、减碳、绿色发展与循环利用的系统制度框架。

值得关注的是，法典首次以法律形式明确建立健全风电和光伏发电退役设备处理责任制度。从事风电、光伏发电建设运营的企业，应当自行或者委托具备条件的企业对退役风电机组叶片、光伏组件等进行循环利用或者无害化处置。这一规定将风电、光伏设备退役回收从政策推动上升为法定责任，推动新能源企业建立全生命周期的环境管理和成本核算，重塑新能源可持续发展的产业链。

在碳市场建设与碳核算体系的衔接方面，吴琪强调，清晰明确的规则是碳市场有效运行的基石。法典确立了全国碳排放权交易市场的法律地位，为碳市场的扩容和发展提供了法治保障。法典明确了纳入全国碳排放权交易市场的温室气体重点排放单位的强制减排义务，未足额履约是违法行为，以法律刚性为碳市场的运行和发展提供了约束和震慑，为各级司法机关处理碳交易纠纷提供了明确的法律依据。同时，真实准确的数据是碳市场有效运行的生命线。法典规定国家建立健全碳排放统计核算制度，并首次以法律形式明确温室气体重点排放单位应当对排放统计核算数据、年度排放报告的真实性、准确性和完整性负责，并设定了相应的罚则。

法典颁布后，实施层面也面临挑战。田丹宇认为，从应对气候变化领域来看，最大的挑战是要为实务中的涉碳纠纷提供好司法判决依据。目前，法典中有关碳交易的法律责任只有一条，并未就自愿减排交易、碳信息披露、产品碳足迹等问题设定法律责任。随着应对气候变化工作不断走深走实，实践中会产生各种涉碳法律纠纷。因此，需要持续关注气候领域的法律实务，通过出台司法解释、发布典型案例等方式为国内应对气候变化工作保驾护航。吴琪表示，法典的一些条文是引领性、原则性的，还需要后续专项立法、法规规章等实施细则的出台进行细化。法典相关的涉碳、涉能源转型等新型法律争议，对于司法实践也提出了新的课题。