北京隽永律师事务所张敬辉律师发表行政规章的制定程序

北京隽永律师事务所张敬辉律师发表行政规章的制定程序

行政规章包括部门规章和地方政府规章，其制定需遵循严格法定程序，以保证规章质量，增强制度的权威性、透明度与可执行性，具体流程如下：

一、立项阶段

（一）申请提出

部门规章：国务院各部、委、直属机构等单位的内设机构或其他工作机构若认为现有法律法规不足以应对管理实践中出现的新问题，或现行规章已不适应经济社会发展需要，可向本部门提出制定、修改或废止部门规章的立项申请。该申请通常由业务主管司局发起，并经内部初步论证后提交法制机构。

地方政府规章：省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州人民政府所属的工作部门，或下级人民政府（如县、区级政府），可根据本地区实际管理需求，向本级人民政府提出规章立项建议。例如，在城市管理、生态环境保护、公共服务等领域，基层单位在执法中发现制度空白或执行难题时，可据此申请立项。

公开征集：为进一步提升规章制定的民主性与科学性，国务院各部门及地方各级政府可定期向社会公开征集年度规章制定项目建议。公众、企业、行业协会、研究机构等均可通过官方网站、信函、电子邮件等方式提交建议。部分地方政府还建立“立法建议直通车”机制，鼓励公众参与源头治理，推动“开门立法”。

（二）申请说明

报送立项申请时，必须附具详细的立项说明材料，内容应涵盖：制定规章的必要性和紧迫性分析；拟解决的主要现实问题及其成因；拟确立的核心制度框架或政策措施；预期的社会效益与管理效果；与其他相关法律法规的衔接情况；是否涉及重大利益调整或风险评估等。此类说明有助于审批机关全面评估项目的可行性与优先级，防止重复立法或资源浪费。

（三）计划拟订与公布

国务院各部门的法制机构、地方政府的司法行政部门负责对所有立项申请和公众建议进行汇总、分类、评估与论证。评估过程中，常组织专家咨询会、部门协调会，必要时开展实地调研或第三方评估。在此基础上，拟订本年度规章制定工作计划草案，明确每项规章的名称、责任单位、进度安排和完成时限。该计划经本部门负责人或本级政府常务会议审议通过后，正式向社会公布，接受社会监督。执行过程中如遇重大政策调整或突发事件，确需新增或调整项目的，须重新履行论证和审批程序，确保计划的严肃性与灵活性相统一。

二、起草阶段

（一）起草主体确定

部门规章：由国务院部门统一组织起草，具体工作可由一个或多个内设机构承担，如某部委的政策法规司牵头，联合相关业务司局共同完成。对于综合性强或法律专业要求高的规章，也可由法制机构直接起草或主导起草。

地方政府规章：由本级人民政府组织起草，通常由政府办公厅（室）统筹协调，司法行政部门具体指导，相关职能部门负责主笔。例如，《某市生活垃圾分类管理办法》可能由市城市管理局起草，市司法局审核把关。

特殊情况：对于技术性强、专业门槛高的规章（如人工智能监管、数据安全标准等），可邀请高校、科研院所、行业协会等外部专家参与起草，甚至委托专业机构进行研究起草。对于跨领域、跨部门的重大规章（如区域协同发展、综合执法改革等），可由政府指定牵头单位，或由司法行政部门牵头组织联合起草，避免职责不清、推诿扯皮。

（二）调研与意见听取

深入调研：起草单位应坚持问题导向，围绕规章拟解决的核心问题，开展系统性调研。方式包括实地走访、问卷调查、数据分析、案例研究、比较法考察等，广泛收集一线执法人员、管理对象、服务对象的意见建议，确保制度设计“接地气、可操作”。

广泛听取意见：在起草过程中，必须采取多种形式征求各方意见。书面征求意见应覆盖所有相关职能部门；召开座谈会、论证会邀请专家学者、行业代表、律师、人大代表、政协委员等参与讨论；对涉及重大公共利益或群众切身利益的事项（如征地拆迁、教育医疗、环境保护等），应依法举行听证会，保障公众陈述权与申辩权。除依法需要保密的情形外，规章草案及其起草说明应在政府网站、主流媒体上公开征求意见，时间一般不少于30日，并对收到的意见逐条研究、合理吸纳，未采纳的应说明理由。

（三）送审稿签署

规章起草完成后，形成送审稿，须经起草单位领导班子集体讨论通过。送审稿应结构完整、逻辑清晰、用语规范，包含总则、分则、附则等基本章节，以及制定依据、适用范围、权利义务设定、法律责任、施行日期等内容。送审稿由起草部门主要负责人签署上报；若为多部门联合起草，则需各相关部门主要负责人共同签署，体现协同责任。

三、审查阶段

（一）审查主体

规章送审稿报送后，由本部门或本级政府的法制机构（现多为司法行政部门）进行统一审查。这是确保规章合法性、协调性与质量的关键环节，体现“法制统一”原则。

（二）审查内容

法制机构主要从以下几个方面进行审查：

合法性审查：是否符合宪法、法律、行政法规及其他上位法规定，是否存在越权设定行政许可、行政处罚、行政强制等情形；

政策一致性审查：是否贯彻落实党中央、国务院的重大决策部署，是否符合国家发展战略和改革方向；

合理性审查：是否遵循精简、统一、效能的行政管理原则，是否过度干预市场或增加社会负担；

协调性审查：是否与相关部门规章、地方性法规相冲突，是否充分吸收和回应了有关机关、组织和公民的主要意见；

技术规范性审查：条文表述是否准确、严谨，结构是否合理，术语使用是否统一，是否符合立法技术规范。

（三）审查处理

缓办或退回：对于制定条件尚不成熟、主要制度存在重大争议且未协商一致、未按规定开展公开征求意见或听证程序、明显违反上位法等情况，法制机构有权提出缓办或退回修改的意见，并说明理由，督促起草单位补充完善。

修改完善：法制机构在综合各方意见基础上，与起草单位充分沟通，对送审稿进行修改，形成规章草案及草案说明。草案说明应详尽阐述立法背景、解决的主要问题、确立的主要制度、重大分歧意见的处理情况、与其他部门的协调结果等，作为后续审议的重要参考。

四、决定与公布阶段

（一）决定程序

部门规章：由部门部务会议或委员会会议集体审议决定。会议由部门负责人主持，法制机构或起草单位就草案作说明，与会人员充分讨论，经会议审议通过后形成正式决定。

地方政府规章：由本级人民政府常务会议或全体会议审议决定。此类会议规格高、参与广，通常由政府主要领导主持，司法行政部门汇报草案内容，相关部门列席并回应质询，确保决策民主、科学、合法。

（二）公布施行

签署公布：规章经审议通过后，由部门首长（如部长、主任）或地方政府行政首长（省长、市长、州长）签署命令予以正式公布。签署命令是规章生效的法定形式。

刊载要求：公布后的规章必须及时在指定载体上发布。部门规章应在国务院公报、部门公报、中国政府法制信息网以及全国性报纸上刊载；地方政府规章应在本级政府公报、中国政府法制信息网及本行政区域内发行的报纸上刊载。其中，政府公报刊登的文本为具有法律效力的标准文本，其他媒体转载应以此为准。

施行时间：原则上，规章自公布之日起30日后施行，给予社会公众和执行机关必要的准备时间。但涉及国家安全、金融稳定、外汇管理、突发事件应对等特殊情形的，可规定自公布之日起立即施行，并在说明中阐明理由，确保制度及时落地见效。

五、备案与解释阶段

（一）备案

根据《立法法》和《法规规章备案条例》的规定，规章应当自公布之日起30日内，由法制机构向上一级行政机关报备。部门规章报国务院备案；地方政府规章报本级人大常委会和上一级人民政府备案。备案机关有权对规章进行合法性审查，发现与上位法相抵触的，可依法予以纠正或撤销，形成有效的监督机制。

（二）解释

解释情形：当规章条文含义模糊、执行中产生歧义，或因社会发展出现新情况需明确适用依据时，规章制定机关的法制机构可参照送审稿审查程序，提出解释草案，经制定机关批准后以公告形式公布。

解释效力：规章的解释与原规章具有同等法律效力，是执法和司法适用的重要依据。解释文件同样需备案，并向社会公开，确保透明度与公信力。

此外，规章实施一段时间后，制定机关还应定期组织立法后评估，通过跟踪实施效果、收集反馈意见、分析执法数据等方式，判断其合理性与有效性，为后续修改、废止或上升为地方性法规提供依据，实现立法工作的闭环管理。