北京隽永律师事务所张敬辉律师发表抽象行政行为的定义、内涵

北京隽永律师事务所张敬辉律师发表抽象行政行为的定义、内涵、分类、特征、法律依据、效力等级及监督

一、抽象行政行为的定义与内涵

抽象行政行为是行政法体系中的核心制度之一，指行政机关依法定职权和程序，针对不特定对象制定、发布具有普遍约束力并可反复适用的规范性文件的行为。它与具体行政行为构成行政行为的基本分类，二者最根本的区别在于行为对象是否特定以及是否具有重复适用性。具体行政行为是行政机关针对特定相对人、特定事项作出的一次性处理决定，如行政处罚、行政许可等；而抽象行政行为则着眼于普遍性治理需求，通过制定规则来规范未来可能发生的同类行为，从而实现行政管理的制度化、规范化和长效化。

从动态过程来看，抽象行政行为体现为行政机关制定普遍性行为规范的立法性活动，包括立项、起草、审查、决定、公布等多个程序环节，具有较强的程序性和规范性。从静态结果来看，其表现形式主要包括行政法规、部门规章、地方政府规章，以及大量具有普遍约束力的决定、命令、通告、通知等规范性文件。这些文件虽不冠以“法”之名，但在实际行政管理中发挥着类似法律的功能，构成我国“软法治理”的重要组成部分。

抽象行政行为是现代政府实施宏观调控、维护公共秩序、推动政策落地的重要工具。其优势在于能够以较低的执法成本实现对大规模社会关系的统一调整。例如，某直辖市人民政府发布《关于加强电动自行车管理的通告》，规定全市范围内电动自行车的登记上牌、行驶路线、充电安全等管理要求，该文件并非针对某一车主或某一辆车，而是面向所有电动自行车使用者，且在有效期内对所有同类行为持续适用，具有典型的抽象行政行为特征。又如国家市场监督管理总局发布的《网络交易监督管理办法》，作为部门规章，为全国范围内的电商平台和经营者设定了统一的行为准则，体现了抽象行政行为在全国性治理中的重要作用。

值得注意的是，随着数字政府和智能治理的发展，抽象行政行为的形式也在不断拓展。一些行政机关通过发布算法规则、数据管理规范、平台接口标准等方式实施间接规制，这类新型规范虽未采用传统“红头文件”形式，但实质上仍具备对象非特定、效力普遍、反复适用等核心属性，应纳入广义的抽象行政行为范畴进行法律审视。

二、抽象行政行为的分类

（一）以规范程度与效力等级为标准

行政立法行为
这是抽象行政行为中层级最高、规范性最强的一类，专指有权机关依照法定

权限和程序制定行政法规和规章的行为。根据《中华人民共和国立法法》的规定，行政法规由国务院制定，属于国家立法体系的重要组成部分，其法律效力仅次于宪法和法律，高于地方性法规和规章。行政法规通常用于执行法律、规范重大行政制度或填补法律空白，如《中华人民共和国行政处罚法》出台后，国务院据此制定《行政处罚法实施条例》，进一步细化执法程序与裁量标准。

规章分为两类：一是国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署及具有行政管理职能的直属机构制定的部门规章，适用于全国范围内的特定行业或领域；二是省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民政府制定的地方政府规章，仅在其行政区域内有效。例如，教育部发布的《普通高等学校学生管理规定》属于部门规章，而《北京市生活垃圾管理条例》虽为地方性法规，但其配套实施细则则可能以地方政府规章形式出台。

其他抽象行政行为
这类行为虽不具备严格意义上的“立法”形式，但同样具有普遍约束力和反复

适用性，广泛存在于各级行政机关的日常管理活动中。其表现形式多为“决定”“命令”“通告”“意见”“通知”等，常见于城市管理、环境保护、安全生产、教育卫生等领域。例如，某县人民政府发布《关于禁止在城区燃放烟花爆竹的通告》，明确禁放区域、时间及法律责任，适用于全县所有居民和单位，且在规定期限内持续有效，即属此类行为。

此类规范性文件虽不在《立法法》明确列举的“法源”之列，但在实践中对公众权利义务产生实质性影响，亟需通过备案审查、合法性审核等机制加以规范，防止“文件治国”“红头文件越权”等问题。

（二）以制定依据、内容和目的为标准

执行性抽象行政行为
此类行为的核心功能是将上位法的具体要求转化为可操作的实施规则，本身

不创设新的权利义务，而是对已有法律制度的细化和补充。其合法性基础来源于上位法的授权或明确要求。例如，《中华人民共和国食品安全法》授权国务院卫生行政部门会同有关部门制定食品安全国家标准，相关部门据此发布的《预包装食品营养标签通则》即属于典型的执行性抽象行政行为。这类行为强调与上位法的一致性，不得突破法律设定的权限边界或加重公民义务。

补充性抽象行政行为
在法律仅作出原则性规定的情况下，行政机关基于政策执行需要，在法定权

限内对相关制度进行补充和完善，属于补充性抽象行政行为。其特点是在不违背上位法的前提下，适度创设新的权利义务安排。例如，国家税务总局在《中华人民共和国个人所得税法》框架下，发布《关于个人取得有关收入适用个人所得税应税所得项目的公告》，对新型收入形式（如网络直播打赏、平台经济报酬）的征税规则予以明确，填补了法律空白，体现了税收征管的灵活性与适应性。

自主性抽象行政行为
这是行政机关在宪法和组织法赋予的行政管理职权范围内，针对尚无法律规范的新兴领域，自主制定管理规则的行为。其合法性基础在于行政机关的“职权立法”或“职权规范制定权”。例如，在人工智能、自动驾驶、元宇宙等前沿科技领域，国家网信办联合多部门发布《生成式人工智能服务管理暂行办法》，在国家层面尚未出台专门法律的情况下，先行设定安全评估、内容审核、用户实名等管理制度，即属此类行为。此类抽象行政行为具有较强的探索性和试验性，但也需警惕权力扩张风险，应配套建立动态评估与退出机制。

（三）以权力来源为标准

依授权制定行为规则的行为
此类行为的权力来源于法律、法规的明确授权。例如，《中华人民共和国立法法》规定，全国人大及其常委会可以授权国务院在特定领域先行制定行政法规。2019年，全国人大常委会授权国务院在自由贸易试验区暂时调整适用有关法律规定的审批事项，国务院据此发布多项改革试点行政法规，即属典型的授权立法行为。此类行为必须严格限定在授权范围、期限和目的之内，不得超越授权边界。

依职权制定行为规则的行为
行政机关依据宪法和组织法赋予的行政管理职权，无需特别授权即可制定规范性文件。例如，《中华人民共和国国务院组织法》规定国务院统一领导各部委和地方各级政府的工作，有权规定行政措施、发布决定和命令。国务院据此制定的《国家行政机关公文处理办法》即属依职权行为。此类行为虽具自主性，但仍须遵守法治原则，不得与上位法相抵触，且应接受备案审查和合法性监督。

三、抽象行政行为的特征

（一）对象非特定性

抽象行政行为最显著的特征是其调整对象的非特定性和普遍性。它不指向某个具体的个人、组织或事件，而是面向一类或一群潜在的、不确定的相对人。例如，国务院发布的《全民健身计划（2021—2025年）》，旨在推动全民参与体育锻炼，其适用对象涵盖全国所有适龄公民，无论性别、职业或地域，均可能成为该政策的受益者或遵守者。这种非特定性使得抽象行政行为具有广泛的适用基础，但也要求其内容必须具有足够的概括性和包容性，避免因过于模糊而引发适用争议。

（二）效力普遍性和持续性

抽象行政行为一经合法发布，即在其管辖范围内对所有符合条件的对象产生普遍约束力，任何个人或组织只要处于该规范的调整范围之内，就必须遵守。同时，其效力具有持续性，不仅适用于当前存在的同类行为，也适用于未来发生的同类情形。例如，《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》自施行之日起，对全国所有机动车驾驶人、行人、乘车人及道路使用者持续有效，直至被修改或废止。这种后及力和普遍效力保障了行政管理的连续性和稳定性。

（三）规范反复适用性

抽象行政行为所形成的规范性文件不是一次性使用的决策工具，而是在一定时期内可被反复援引和适用的制度载体。例如，生态环境部发布的《排污许可管理条例》为全国各类排污单位设定了统一的申报、监测、监管流程，各级环保部门在日常执法中可多次依据该条例作出行政决定。这种反复适用性提高了行政效率，降低了制度运行成本，但也要求规范本身具备较高的科学性、合理性和可操作性，避免因规则缺陷导致执法偏差。

（四）不可诉性

根据现行《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第二款的规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼。这意味着抽象行政行为本身不能成为行政诉讼的直接被告对象，体现了司法权对行政立法权的尊重与克制。然而，这并不意味着抽象行政行为完全脱离司法监督。根据《行政诉讼法》第五十三条，公民、法人或其他组织在对具体行政行为提起诉讼时，若认为该行为所依据的规章以下规范性文件不合法，可以一并向法院申请对该文件进行附带审查。法院经审查认为不合法的，不作为认定具体行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。这一制度设计实现了对抽象行政行为的“间接司法监督”，在维护法制统一的同时兼顾司法谦抑。

四、抽象行政行为的法律依据与效力等级

（一）法律依据

我国对抽象行政行为的规范主要依托于一系列法律法规和制度安排。其中，《中华人民共和国立法法》是规范立法活动的基本法律，明确了行政法规、规章的制定主体、权限、程序及效力等级。《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》则进一步细化了行政立法的具体流程，包括立项、起草、征求意见、合法性审查、集体讨论决定、公布与备案等环节，确保抽象行政行为的程序正当性。

此外，《重大行政决策程序暂行条例》《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》等政策文件，也对非立法类规范性文件的制定提出了合法性审核、公平竞争审查、公开征求意见等要求，形成了多层次、立体化的制度约束体系。

（二）效力等级

我国实行严格的法律位阶制度，抽象行政行为的效力依其制定主体和规范形式不同而呈现层级差异：

宪法具有最高法律效力：一切行政法规、规章及其他规范性文件均不得与宪法相抵触，否则无效。

法律的效力高于行政法规、规章：行政法规和规章的制定必须以法律为依据，不得超越法律授权或违反法律规定。

行政法规的效力高于地方性法规、规章：地方性法规和规章不得与国务院行政法规相冲突，否则由全国人大常委会予以撤销。

地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章：省级人大及其常委会制定的地方性法规，优于同级政府规章；设区的市的地方政府规章不得与省级政府规章相抵触。

部门规章与地方政府规章具有同等效力：二者在各自权限范围内施行，若对同一事项规定不一致，由国务院裁决。

这一效力等级体系构成了我国法治秩序的“金字塔结构”，有效防止了政出多门、规则冲突的现象，保障了国家法制的统一与权威。

五、抽象行政行为的监督机制

（一）权力机关的监督

人民代表大会及其常务委员会作为国家权力机关，对行政机关制定的抽象行政行为享有宪法赋予的监督权。根据《宪法》第六十七条和《立法法》第九十七条，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；县级以上地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府发布的不适当的规范性文件。这种监督属于事后的、被动的审查机制，通常在接到审查建议或发现明显违法情形时启动，具有最终的法律效力。

近年来，全国人大常委会通过备案审查制度加强对行政法规和地方规范性文件的监督。例如，2020年全国人大常委会法工委在备案审查中发现某地方法规设定“对外地企业征收额外管理费”的条款涉嫌违反《反垄断法》，遂建议制定机关自行修改，最终推动了相关制度的清理与完善。

（二）行政机关的内部监督

备案审查
我国实行规范性文件备案制度，要求规章和重要规范性文件在发布后一定期限内向上一级行政机关报备。国务院对各部委和省级政府规章实行统一备案管理，通过合法性、合规性审查及时发现并纠正问题文件。部分省份还建立了“规范性文件数据库”和“智能审查系统”，提升备案审查的效率与精准度。

复议审查
根据《行政复议法》相关规定，公民、法人或其他组织在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并请求对所依据的规章以下规范性文件进行审查。复议机关经审查认为该文件不合法的，有权处理的应依法予以撤销或修改，无权处理的应转送有权机关处理。这一机制实现了对抽象行政行为的“附带性审查”，增强了行政系统的自我纠错能力。

（三）司法机关的间接监督

尽管我国目前尚未建立对抽象行政行为的直接司法审查制度，但《行政诉讼法》第五十四条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照行政规章。”所谓“参照”，意味着法院在审理案件时可以对规章的合法性进行判断，若认为规章违反上位法，可不予适用。例如，在“田永诉北京科技大学案”中，法院虽未直接宣告校规无效，但通过否定其适用效力，实际上实现了对高校内部规范的司法审查。

此外，随着行政审判专业化水平的提高，一些法院开始通过发布典型案例、司法建议等方式，引导行政机关完善规范性文件的制定与实施，形成“司法引导—行政回应”的良性互动机制。

综上所述，抽象行政行为作为现代行政治理的核心工具，既承载着制度供给与政策执行的重要功能，也面临着合法性、透明度与监督不足的挑战。未来应进一步健全规范制定程序，强化备案审查与公众参与，探索有限度的司法审查路径，推动抽象行政行为向更加法治化、民主化、科学化的方向发展。