国务院国资委成立新机构，释放何种信号？

来源：滚动播报

（来源：中国工业报）

■ 中国工业报记者 王棕宝

4月8日，国务院国资委正式宣布新设境外国资工作局，由朱凯出任局长。该局下设国际化经营处、风险防范处、监督治理处、应急管理处四个核心处室，主要职责涵盖指导所监管企业国际化经营和境外资产布局优化、结构调整，承担境外资产监督工作，加强境外投资经营风险防范化解，以及承担境外突发事件和危机处理工作。

国务院国资委研究中心研究员胡迟接受中国工业报记者采访时表示，境外国资工作局的设立，标志着未来国资委要以专业化监管为基础，推动央企更高质量、更安全地“走出去”。

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从“九龙治水”到“专责统筹”：央企境外资产需要“大管家”

从亚洲到非洲，从北美洲到南美洲，再到欧洲与大洋洲，中国海洋石油有限公司（简称“中国海油”）的油气资产如同繁星般散布全球。在亚洲，重点布局印度尼西亚和阿联酋油气资产，并担任伊拉克米桑油田群的主承包商，2025年又成功斩获伊拉克Block7、哈萨克斯坦Zhylyoi等4个勘探新项目；在非洲，尼日利亚的调整井与注采优化等增产措施让油田递减有效放缓，乌干达Kingfisher项目正加紧铺设电缆、冲刺投产。跨过大洋，北美洲的加拿大长湖项目产量保持增长；南美洲则已成为其海外储量和产量的最大板块——巴西Mero和Buzios油田多期项目顺利投产，圭亚那海上Stabroek区块评价接连成功，Yellowtail项目已投入运行。欧洲方面，拥有英国北海Buzzard等油气田的权益，并持有俄罗斯Arctic LNG 2LLC的股权。

中国海油2025年的财报显示，截至2025年底，中国海油海外净证实储量达27.57亿桶油当量，全年海外油气净产量2.404亿桶油当量，同比增长2.7%。中国海油这张覆盖二十多个国家和地区的资产版图，正是央企“走出去”的生动缩影。

那么，在境外国资工作局成立之前，如此庞大的央企海外资产具体是如何监管的？

清华大学中国现代国有企业研究院研究主任周丽莎接受中国工业报记者采访时详细梳理了此前的格局：国务院国资委规划发展局负责境外投资顶层规划、重大项目核准及负面清单管理，是境外投资的“入口”管理部门；财务监管局与产权局聚焦境外资产产权登记、财务并表、保值增值考核，是境外资产“家底”监管核心；监督追责局承担境外合规监督、违规追责及腐败查处；国际合作局侧重外事协调、国际交流及境外突发事件配合。

中国海洋大学应用会计研究所副所长、管理学院副教授马新啸进一步指出，这种多头管理模式还涉及国资委之外的其他部委。比如，国家发展和改革委员会负责境外投资项目的核准和备案审批，商务部参与境外投资方向引导和规范，财政部、国家外汇管理局等部门也依据各自职能参与监管。这种分散监管模式在实际操作中协调不足，央企海外并购项目往往需要同时向多个部门报备审批，流程较为复杂。

联储证券研究院副院长沈夏宜将此模式概括为“分条线履职、跨部门协同”。由于职权分散，缺乏统一统筹，导致职责交叉、风险预警与应急管理相互割裂，政策传导和监督落地也存在明显不畅。这种分散协同模式，难以应对日益复杂的海外经营环境。这也是国务院国资委决定设立专职的境外国资工作局的重要原因。

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支持与监管并重：新局释放的核心信号

境外国资工作局的设立，究竟是“加码支持”企业出海，还是“监管升级”进入新阶段？多位专家给出了明确判断：这并非简单的二选一，而是支持与监管并重，标志着境外资产管理进入系统化、专业化的新阶段。

胡迟认为，释放的最核心信号是“以专业化监管为基础，推动央企更高质量、更安全地‘走出去’，本质是监管升级服务于更高水平对外开放”。加强监管是底线保障，通过统一监管堵住决策失控、内部人控制、资产流失漏洞，避免“盲目出海、风险裸奔”；专业化服务是赋能支持，新局统筹政策、风险、应急资源，帮助企业更好应对海外合规审查、地缘冲突，提升出海成功率。最终目标是在守住安全底线的前提下，提升央企全球竞争力，实现“走得稳、走得远、管得住”。

马新啸用一个形象的比喻，新机构类似于为“走出去”的央企配备专业的“领航员”和“安全员”，既提供航线规划和资源对接，也负责监测风浪、制定应急预案。

沈夏宜也表达了类似观点。他认为，此番设立专职司局，释放的最核心信号是央企国际化经营将从“规模导向的分散式出海”，转向“安全与效益并重的体系化全球化布局”。一方面，专职机构破除多部门协同堵点，统筹优化全球资产布局，为企业出海提供系统性战略指导与资源协调；另一方面，专职机构补齐了此前“重前端审批、轻中后端运营管控”的监管短板。两者平衡的核心，应是坚守“管资本为主”的出资人定位，以权责清单明确监管边界，做到支持不越位、监管不缺位。

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四个处室精准发力：从经营风险到国家安全的风险认知跃升

新局下设的四个处室——国际化经营处、风险防范处、监督治理处、应急管理处，分工具体、指向明确。其中，“应急管理处”的设立，成为专家们最为关注的突破性变化。

周丽莎指出，四个处室精准对应经营布局、风险防控、监督治理、应急处置四大核心环节，彻底解决了过去“规划不管风险、监督不管应急、应急不管经营”的割裂问题，形成了完整的治理链条。她特别强调，应急管理处的设立尤为关键：过去境外遭遇政局动荡、恐怖袭击、项目停工、人员被困、资产被没收等突发事件时，没有专门机构统筹、没有标准化应急流程、没有跨部门联动机制。通过设置应急管理处，将建立国家级央企境外安全应急体系，实现主动防控、快速响应、分级处置。

联储证券研究院研究员易碧归认为，该机构设置最值得关注的核心变化，是将原本分散在不同部门、分属不同环节的战略布局、风险防控、资产监督、应急处置等职能，整合至同一责任主体，实现了境外国资管理的权责统一，彻底解决了此前“多段式管理、责任边界模糊”的监管真空问题。“应急管理处”的单独设立，体现出国资委对境外风险的管控将实现两大核心跃升：一是管控周期从“事前预防、事中管控”延伸至“事后应急闭环处置”；二是风险管控维度从传统的经营、财务、合规风险，全面升级至统筹国家安全、国有资产安全与境外人员生命安全的全维度管控。

马新啸则从认知维度进行了更深层次的解读。他认为，设立“应急管理处”标志着国资委对境外风险的管理范式发生了根本性转变，从聚焦于商业运营的“风险控制”，升级为涵盖生命与主权安全的“危机管理”。这不仅是职能的细化，更是认知维度的跃升。它清晰地表明，国资委对境外风险的认知已超越传统的“经营风险”范畴。

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两难挑战与破解之道：如何避免“管得过死”？

新局的成立固然意义重大，但专家们也清醒地认识到，在实际运作中，它将面临一个核心“两难”挑战：如何在强化监督、压实责任、防范风险的同时，不束缚境外一线决策效率，避免“管得过死、审批过繁”，削弱央企在国际市场的快速反应能力与竞争力。

胡迟提出了三点破解建议：一是实行分类授权、分级监管，对主业清晰、风控良好的企业给予更大境外经营授权，对高风险国家、大额投资、敏感领域实行从严监管；二是建立“负面清单+正面激励”机制，明确禁止性、限制性事项，其余交由企业市场化决策，对合规稳健、效益良好的境外项目给予激励，宽容合理商业风险；三是数字化穿透监管，通过境外资产监测平台实现数据实时归集，减少现场检查与重复报备，以技术手段提升监管效能。

周丽莎从监管端与企业端的矛盾出发进行分析。她指出，监管端追求全穿透、严监督、可追溯、强追责，易因细化审批、增加报备、强化检查、收紧权限造成流程繁琐，导致一线不敢决策、不愿决策；而企业端面对瞬息万变的国际市场，亟需快速决策、弹性授权与容错空间。除了分类监管和数字化穿透外，她还特别强调，要压实企业主体责任、厘清“监管边界”明确国资委管战略布局、风险底线、监督追责、应急统筹，企业管具体经营、项目决策、日常运营，央企董事会对境外风险负最终责任，避免监管越位、企业缺位。

马新啸则提出了更为系统的转型思路：推动监管范式从“事前审批为主”向“事中事后监管与服务并重”转型。具体包括实施“差异化精准监管”，根据企业合规记录、所在国别风险、业务类型等因素建立“红、黄、绿”风险分级体系；探索“监管沙盒”与“快速通道”机制，对于企业探索的新市场、新模式，在预设边界和风险限额内允许试点，并配套容错标准；强化“数字化赋能监管”，通过建设境外资产动态监测平台，利用大数据实时感知风险，变“人工报批”为“智能预警”。

从“九龙治水”到“专责统筹”，从“风险控制”到“危机管理”，胡迟认为，境外国资工作局的成立，既是应对现实挑战的必然选择，也是推动央企高质量“走出去”的制度保障。未来，如何在支持与监管之间找到最佳平衡点，让新局真正成为企业出海的“战略雷达”和“应急盾牌”而非束缚手脚的“缰绳”，将是检验这一制度创新成效的关键所在。