“十五五”时期基层应急管理的容错纠错机制构建

基层是国家应急管理体系的“最后一公里”，但在实践中，容错纠错机制失灵导致的基层干部“不敢为”问题日益突出，权责配置失衡、容错纠错机制的操作梗阻、机制运行的协同链条断裂等现实难题亟待解决。随着“十五五”时期应急管理向事前预防转型，应进一步构建权责清单动态化、容错标准场景化、保障制度体系化的基层应急管理容错纠错机制，以激发基层干部应急管理担当活力，进一步夯实基层安全防线。

基层是守护人民群众生命财产安全的“第一道防线”。作为基层应急处置前沿阵地，乡镇（街道）承接了风险排查、预警传递、先期处置、群众转移的全链条职责，是实现顶层设计与微观治理有效连接的关键枢纽。

“十四五”时期，随着基层应急管理能力提升，我国已初步形成“属地为主、条块结合”的应急管理工作格局，但随着“十五五”时期应急管理向事前预防转型，仍有一些深层矛盾亟待引起重视，最为典型的就是乡镇（街道）应急处置中“责任无限化”与“权力有限化”的权责倒挂问题，以及相应的容错纠错机制因标准模糊、程序繁复、激励缺失等问题陷入“制度悬浮”的困境，致使基层干部在应急处置中陷入“多做多错、少做少错、不做不错”的认知误区，严重制约应急治理的实际效能提升。从现有研究看，学者们大多将权责匹配与容错纠错机制割裂探讨，缺乏结合基层应急场景的交叉思考，导致形成的路径建议前瞻性、操作性不足。

一、基层应急管理容错纠错机制构建的理论逻辑

明晰基层应急管理容错纠错机制构建的理论逻辑，是破解实践难题的前提，其核心要义需从理论依据、内在关联与价值导向三个维度予以阐释。

（一）理论依据：权责一致理论与“三个区分开来”相耦合

权责一致理论强调对应急管理的主体来说，应该是“有权必有责、有责必有权、权责需对等”，这为基层应急容错纠错机制划定了适用边界。“三个区分开来”强调，要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。这是落实容错纠错的根本遵循，也是“什么错要容、什么错不容”的核心标准。权责一致理论与“三个区分开来”在理论上高度契合，前者解决“权责怎么匹配”的问题，后者则解决“失误如何界定”的问题，它们共同为容错纠错机制的构建提供合法性与正当性基础。

（二）内在关联：权责匹配程度决定容错纠错机制运行效度

权责匹配是基层应急管理容错纠错机制有效运行的前置条件，机制运行的效度反过来又是权责匹配程度的直接体现。当基层权责关系处于平衡状态时，容错纠错机制可以精准区分“客观条件限制的失误”与“履职缺位的失职”，避免问责过度化；而当“权小责大”的权责倒挂问题突出时，干部因资源调度权、执法权缺乏出现处置偏差，又很难将其纳入容错范围之内，也难以通过纠错优化权责关系，容错纠错机制易陷入“界定难、执行难”的境地。因此，容错纠错机制并非独立的制度安排，它是与权责匹配程度高度关联的一种治理工具，二者相互依存、相互促进。

（三）价值导向：激发基层应急管理担当活力的核心抓手

“十五五”时期基层应急管理的核心目标要从被动响应向主动预防转变，这要求基层干部必须敢于主动排查并临机处置风险隐患。但当前基层却普遍存在“多做多错、少做少错”的认知误区，究其本质，是容错纠错机制缺失导致的担当动力不足。

因此，基层应急管理容错纠错机制的核心价值在于，通过宽容探索性失误、纠正操作性偏差，为敢于担当的一线干部“撑腰鼓劲”，冲破“问责泛化”的心理桎梏。这一机制的构建还能够引导干部聚焦履职尽责这一核心目标，有效推动基层应急治理从结果导向到过程与结果并重转变。

二、基层应急管理容错纠错机制构建的现实困境

清晰的理论逻辑为基层应急管理容错纠错机制的构建提供了方向性指引，但在基层一线的应急处置实践场域中，权责配置的结构性失衡、容错纠错机制的操作性梗阻与机制运行的协同性短板还比较突出，形成了三重因素交织影响基层应急管理效能的治理难题。

（一）“责任无限化”与“权力有限化”的深层矛盾

一是权责倒挂。在属地管理的逻辑前提下，乡镇（街道）承担着“兜底性”应急责任，基层干部的职责实现了从风险排查到灾后重建的全链条、全覆盖，但与之匹配的执法权、资源调度权却被高度上收。比如，绝大多数乡镇（街道）干部开展安全生产检查仅有劝导权，并未被委托授予约束力强的查封扣押权，但若发生事故却要承担责任。这种“责任无限、权力有限”的现实困境，往往让基层干部在应急管理工作中陷入进退两难的窘境。

二是边界模糊。“条块分割”体制的客观限制，导致乡镇（街道）与县级部门的权责边界模糊，易形成责任真空或责任重叠地带。县级部门往往通过“文件下放”等方式，将监管责任转嫁到乡镇（街道），形成部门指导、乡镇落实或部门免责、乡镇担责的怪象。例如，在地质灾害防控工作中，自然资源部门将日常巡查责任推给基层，自身仅承担指导责任，一旦灾害发生，乡镇（街道）却要成为主要问责对象。

三是保障缺位。可以预见，“十五五”时期将面临极端天气常态化与新兴风险多元化并存的局面，这对乡镇（街道）的应急管理能力提出了更高要求。然而，当前乡镇（街道）在“人、财、物、技、智”等方面的保障不同程度存在滞后性与不平衡性。例如，多数乡镇（街道）应急办专职人员缺口严重，一名干部往往身兼数职；应急救援经费在县级专项预算中也不能得到全面保障，物资储备与设备购置较困难。

（二）“原则性规定”与“场景化需求”的适配落差

一是宏观原则与基层场景的适用脱节。现有容错制度多为省级层面的原则性规定，缺乏有针对性的乡镇（街道）应急场景细化标准，未明确“容什么错、不容什么错、容到什么程度的错”。比如，对极端天气下通信中断导致的预警延迟、新兴风险防控中认知局限导致的隐患漏判等高频情形，并未纳入容错范围内；未划定主观故意与客观制约的问责界限，极易造成同类失误处理“一刀切”。

二是高门槛申请与低效率审批的双重制约。基层应急容错申请审批存在“材料多、环节多、周期长”的问题，抑制了干部的申请意愿。例如，一些地区要求提交10余项申请材料，而干部因忙于现场处置难以留存较为完整的书面材料，但材料不全又是被驳回申请的惯常理由；审批需经乡镇（街道）初审、县区审核、党委审批等多个环节，走完流程可能耗费数月时间。

三是部门主导与多元参与的结构失衡。当前基层容错的认定多由纪检监察部门与应急管理部门来主导，认定过程中并没有行业专家、群众代表的参与，其认定结果往往被诟病公信力不足，因为认定基层干部在应对突发事件时的“程序瑕疵”、新兴风险防控中的“专业偏差”等特殊情形，均需要专业知识的论证支撑。

（三）“容错—纠错—激励”的链条断裂

一是容纠衔接断裂。“重容但轻纠”是当前基层应急管理容错纠错机制运行中的普遍现象。部分地区完成任务似的搞容错、搞豁免，却没有制定纠错整改方案、开展错误跟踪评估等后续工作。部分基层干部因隐患排查遗漏被容错后，并没有及时补课，如参加隐患排查的专业培训、得到专业领域专家的实际指导等。这种容错与纠错的人为割裂，常导致那些被容错的干部在后来的工作中又出现同类错误。

二是激励保障脱钩。基层实践中，尽管一些地方规定不将容错作为考核评优的指标，但二者却在干部选拔时被隐性关联。笔者就此对重庆部分乡镇（街道）干部进行过调研。调研结果显示，78.6%的受访者“知晓容错机制”，但当问及“自己遇到情况是否会主动提出申请”时，仅有36.5%的受访者表示“会”，而“担心影响前途”是大多数干部选择沉默的主要顾虑。

三是数字赋能不足。智慧应急建设正在加速推进，对容错纠错机制数字化转型提出了迫切需求，但当前机制仍高度依赖人工操作，数字赋能不充分不平衡。基层干部应急处置多以纸质记录留存证据，缺乏全过程数字化轨迹，在容错申请时难以提供完整的证据链；审批依赖人工查阅材料，尚未接入应急指挥平台数据，认定效率大打折扣，整改落实缺乏数字化跟踪。

三、“十五五”时期基层应急管理容错纠错机制的构建路径

容错纠错机制既不是为纪律松绑，更不是干部违法违纪的护身符。它是通过合理界定错误，及时纠正探索之失，激励干部在深化改革中担当作为的重要制度创新。针对当前基层应急处置的现实困境，“十五五”时期，要以权责匹配为中心，系统构建基层应急管理容错纠错机制。

（一）以清单化的权责界定夯实机制根基

一是厘清权力责任清单。按自然灾害、安全生产、新兴风险分类，细化基层责任清单与权力清单，厘清主体责任与配合责任范围，赋予乡镇（街道）应急征用权、临机处置权，明确权力行使条件与程序。对于权责交叉地带的特殊情形，应制定责任划分指引，杜绝部门实行责任转嫁。

二是建立动态清单机制。结合“十五五”时期新兴风险防控需求，建议每年由县级应急管理部门牵头研判、修订权责清单，将低空经济管控、数据安全应急等新增职责纳入清单之内，并匹配与行为责任相对应的应急管理权力范畴，确保权责匹配的时效性。

三是推动考核问责衔接。将权责清单作为基层应急管理考核与问责的直接依据，清单外责任转嫁所导致的失职应纳入容错范围之内，清单内因失职渎职所导致的失职不予容错，要推动形成“问责不越界、容错不逾矩”的良好考核局面。

（二）以精准化的机制设计破解实践梗阻

一是制定场景化的容错标准。建议加快出台关于基层应急管理容错的专项指引，并制定差异化的容错标准，做到精准容错。建立容错纠错政府清单制度，正面清单应涵盖探索性改革创新类错误、应急处突临机决断类错误、客观条件受限履职类错误等，但必须明确行为已履行请示义务且未谋私利，并主动挽损等限制条件；负面清单要明确排除违反政治纪律与决策部署、造成重大后果、拒不纠错或重复犯错等情形。

二是构建规范化的容错程序。目前基层应急管理容错纠错程序较为行政化、随意化与复杂化。要推行“双轨启动—简化材料—限时办结”的法定程序，实行干部自主申请与组织主动核查双轨制；要简化容错申请材料，规定仅需提交处置记录、现场证据等核心材料即可；还要固定审批时限，提升容错纠错机制的运行效率。

三是建立前置化的免责制度。应急处置容错免责的核心是“尽职即免责，失职必追责”。对于基层干部，凡已全面履职、程序合规、留痕可查，即应认定为“尽职”，可直接前置免责。基层应急中主要有以下几类情形：已按应急预案履职，因不可抗因素导致损失；事发突然，为控险救人临机决策，事后及时报告并纠错；落实上级部署、推进探索创新出现失误；集体决策，明确反对或保留意见，仍执行并尽职；已尽职责，但执法时因企业隐瞒、标准缺失、技术限制未发现隐患；执行上级交办任务，因权责不对等、资源不足，已尽最大努力仍未达预期。

四是落实务实化的整改措施。建议由县级应急管理部门联合乡镇（街道）党（工）委、政府（办事处）成立专班，在容错后续指导相关部门务实精准制定整改方案。对能力存在不足的应急管理干部，可开展专项专业培训；发现整改方案存在缺陷的，要推动部门及时总结优化；对应急保障资源出现短缺的，要加大必要的保障投入。

（三）以体系化的保障制度推动机制实践

一是强化制度保障。建议省级层面出台基层应急管理容错纠错方面的地方性法规，明确该机制的法律原则、操作程序、适用情形等核心要素；“两高”及时总结基层应急管理容错纠错司法实践经验，可定期发布极端天气处置、新兴风险防控等典型案例，通过常态化“以案释规”活动，为基层应急管理容错纠错机制的运行提供参考。

二是强化资源保障。各地可根据实际，按照一定标准，科学配备基层一线应急专职人员或兼职人员；建立“县乡一体”的物资储备体系，赋予乡镇（街道）应急物资紧急调用权；推动形成应急管理“县级培训+乡镇（街道）实训”体系，提升基层干部的应急管理专业能力；将应急经费纳入县级专项预算，配备无人机、应急指挥平台等装备设备。

三是强化技术保障。加快搭建县级应急容错纠错数字化平台，接入无人机巡查、应急指挥系统数据资源，实现基层干部应急处置过程全记录、容错证据自动生成、整改进度可视化，破解容错证据链断裂的现实难题。

四是强化组织保障。建立统筹协调机制，成立由县级党委、政府牵头，纪检监察、组织、应急管理等部门参与的容错纠错工作领导小组，定期召开协调会解决跨部门问题。完善考核监督机制，引入第三方评估机构，将容错纠错机制落实情况纳入年度考核。

●作者简介：吴纪树，中共重庆市万州区委党校（重庆市万州区应急管理教育培训基地）副教授。

●来源：《中国应急管理》杂志2026年第3期 原标题《“十五五”时期基层应急管理的容错纠错机制构建》 编辑：付瑞平