欧盟官员：27国26国支持，一国反对致一事无成

欧盟外交政策接连受挫，从对乌克兰援助资金筹措艰难到对伊朗战争反应不一，这些困境正引发要求彻底改革该集团外交运作方式的呼声。

九位欧盟外交官、官员、立法者和专家表示，欧盟无法做出统一决策——例如解冻对基辅的900亿欧元（约 7157.7亿元人民币）贷款、对约旦河西岸暴力定居者实施制裁以及执行针对俄罗斯的措施——暴露出了一种系统性的瘫痪。

这不仅仅是内部流程的问题：随着中东冲突升级、俄罗斯在乌克兰的战争持续以及跨大西洋关系紧张，外交官们表示，在地缘政治决策速度超过其体系处理能力之际，欧盟面临被边缘化的风险。

对僵局的不满正在公开化，以德国和瑞典为首的越来越多的国家正推动严格限制——或完全废除——允许单个成员国首都阻止行动的“一票否决权”。

根据德国丰克媒体集团的消息，德国外交部长约翰·瓦德普尔上周六表示：“我们应该在本届立法任期结束前废除欧盟外交和安全政策中的一致同意原则，以便在国际上更有行动力，真正成熟起来。我们最近几周在援助乌克兰和对俄罗斯制裁方面获得的所有经验都表明了这一点。”

上月，瑞典首相乌尔夫·克里斯特松表示，关于使用合格多数表决制来制定外交政策决策的讨论将在领导人中“再次提出”。这一推动正值匈牙利——距离其4月12日大选不到一周——屡次拖延包括对基辅900亿欧元（约 7157.7亿元人民币）贷款在内的重大决策之际，这加剧了其他成员国首都的担忧，即欧盟外交政策成果可能被国内政治挟持。外交官们警告，即使总理维克托·欧尔班失去权力，根本问题依然存在，因为一致同意原则允许任何政府扮演同样的阻挠角色。

“我们在决策方式上存在严重问题，”欧洲议会外交事务委员会成员、西班牙社会党议员纳乔·桑切斯·阿莫尔表示。“每个月都有新问题凸显这种趋势。我们必须做出反应。”

另一个集团——包括法国、比利时和一些担心被碾压的小成员国——则坚持捍卫否决权，认为这关乎其国家利益核心。

比利时首相巴特·德韦弗上月在布鲁塞尔对记者表示：“我认为，现在发起关于欧洲一致同意规则的辩论，将是使其陷入真正麻烦的最快途径。”

欧洲各国首都近乎普遍认同一点：现行体系运转不灵。

“看看对约旦河西岸定居者的制裁——完全是一场灾难，”一位了解该议题的欧盟高级官员表示。他指的是对极端以色列定居者实施制裁的、获得广泛支持但被匈牙利阻止的计划。“我们27国中有26国支持，连德国也赞成，但因为一国我们就什么都做不了。”

近期的机构紧张关系加剧了这种失控感。欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩与欧盟最高外交官卡娅·卡拉斯在谁应主导外交政策上发生冲突，而法国外交部长让-诺埃尔·巴罗特上月在一次欧盟大使聚会期间警告欧盟委员会主席要尊重其角色界限。

但外交官和官员们表示，此类地盘之争是症状，而非原因。

“所有人都明白，欧盟对外行动署没有发挥应有的作用，”一位来自希望保留否决权国家的外交官表示。“现在正在进行辩论，因为大家都同意这个体系并非最优……但外交政策仍是国家职权范围，我们不应转向合格多数表决。”

幕后讨论已在展开。该外交官称，主要成员国之间正在进行“非正式、高层级”的交流，探讨可能的解决方案，包括在外交政策上更重视大使级的常驻代表委员会会议，以及改革欧盟对外行动署以改善决策。

但该外交官承认：“我们还没有答案。”

第三位欧盟高级外交官提到了2022年一个颇具意味的插曲，当时匈牙利外交部长彼得·西雅尔多参加了欧盟能源理事会会议，该会议决策可采用合格多数表决制。

“他还是那个西雅尔多……四处抨击，”该外交官说。但与外交政策领域不同，布达佩斯可以被多数票否决。“他震惊了。他以为自己还在外交事务理事会，”该外交官补充道。“到了九月（能源理事会复会时），他突然变成了魅力十足的友好部长。”

由于法国总统埃马纽埃尔·马克龙和德国总理弗里德里希·默茨在此问题上仍存分歧，智库和政党正着手塑造这场辩论。

中右翼的欧洲人民党已提出重塑欧盟外交政策架构的提案，在其2024年宣言中呼吁用“作为欧盟委员会副主席的欧盟外交部长”取代欧盟外交政策高级代表，并建立一个也将包括英国、挪威和冰岛等伙伴在内的安全理事会。

卡内基国际和平基金会高级研究员斯特凡·莱内主张进行类似的结构改革，包括将欧盟对外行动署重新并入欧盟委员会，并建立一个欧洲安全理事会，以更快速地应对新兴威胁，包括来自伊朗的无人机和导弹。

“我们的外交政策结构功能失调，这一点被许多人理解，”莱内告诉媒体。“外交政策和安全挑战与过去完全不同。在这方面没有任何创新，至少可以说是奇怪的。”

他补充道，将对外行动署并入委员会的想法得到了一些支持，“主要是在欧盟委员会主席的办公室内”。

对桑切斯·阿莫尔而言，问题更多在于政治意愿，而非结构。

“我们应该利用决策中存在如此多问题这一事实，认真思考：让我们召集理事会、议会、委员会和高级代表来讨论这个问题，”他表示，同时警告不要修改条约。

“根本问题没有改变，外交政策的根本问题是一致同意原则，”第三位欧盟高级外交官说。“你可以创建一千个机构。只要有一致同意原则，它就永远无法正常运作。”